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社科院論壇 | 朱恒鵬:社會分層、社會保障與社會融合

2016-12-14    作者:朱恒鵬
主頁菌語

2016年中國社會科學論壇“經濟社會轉型中的公共治理”已在上周圓滿落幕,感謝大家的關注與支持。公號也將從今日起陸續推送本次論壇嘉賓的發言整理,給小伙伴們送福利。今明兩日,主頁菌將推出論壇第一單元“公共財政暨政府職能轉型”中的演講干貨。

波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区錢,是公共政策里第一個繞不開的問題。作為國家運行的錢袋子,財政資金一“收”一“支”,關系著政府做什么事、怎么做事。這筆錢由誰來收、誰來花,具體又收什么、怎么分……這些問題上此消彼長、你進我退,制度變革和政府的職能轉型往往就體現在里面。

北大光華管理學院的周黎安教授這次再談財權上移、事權下放背景下的地方治理、地方競爭,討論的是中國政府治理的轉型及其挑戰。以下為周教授的演講全文。


周黎安

北京大學光華管理學院教授


非常感謝會議主辦方對我的邀請,今天我要講的題目是“中國政府治理的轉型及其挑戰”。


中國的傳統國家治理,一直都依賴于官僚制度。從秦漢建立開始到現在,中國官僚制度已經運行了兩千多年,可以說是人類歷史上持續時間最長的現代官僚制度,也是中國國家治理的一大特色。


新中國成立后,共產黨為傳統國家治理注入了很多新的元素。其中最重要的是引入黨建;第二個是引入條塊管理關系,行政隸屬關系與傳統的地方屬地管理相結合;還有運動型治理,通過層層動員實現政策目標;另外,政權建設深入鄉村也值得一提,明清時期“皇權不下縣”,建國后從鄉鎮到村莊是一套嚴密的行政體系,這也可以說是一個非常重要的改造。


計劃經濟時期盡管國家治理模式經歷了很多改造,但它的基本架構仍保持了濃厚的傳統性色彩。這一點比較突出地體現在50年代,就在中國向蘇聯一邊倒的情況下,毛澤東在1956年《論十大關系》中對蘇聯模式進行了系統反思,反思的結果就是強調地方政府的重要性和地方分權的意義。這種反思,恰恰是中國傳統的屬地化管理與蘇聯高度集權的計劃經濟制度之間碰撞后,對中國傳統治理的一種回歸,也是一種強化。


當然前面說的例子是前30年計劃經濟時期的情況,改革開放以來,我們的國家治理體制經歷了更加徹底的變化。可以說,我們現在面臨的大規模的市場化、現代化和全球化,這在中國過去歷史上是從來沒有遇到過的,這也確實是當前國家治理體制現代化改革的主要推動力。


改革開放前的傳統國家治理:縱向行政發包體制


怎么概括國家治理所謂的“傳統模式”?相信大家都有不同的觀點,而我自己有一個比較簡單的概括——中國的國家治理,尤其是政府治理,從古至今一直體現著“行政發包制”的特征,這個特征主要表現為三個方面。


首先是屬地化的全面包干制。中央或者朝廷,會把絕大多數事務交給省一級政府或者行省、總督一級,由他們管理中央或朝廷的絕大部分行政事務;省一級(或行省、總督)又進一步向地級市(或知府)轉包,接著再往下走,一層一層轉包到基層政府。所以屬地化全面包干就是說,地方政府作為承包方,掌握了整個轄區的綜合治理權力。而這意味著,盡管中央可能會給予國家治理的方針政策,但地方政府擁有相當大的自由裁量權和實際控制權,這也正是屬地化全面包干制的主要特點。


另外從財政和預算來講,長期以來政府的所作所為,都帶有“包干制”的特征。從1980年到1993年,國家實行的就是財政包干體制;盡管1994年實行了分稅制改革,我們還是會發現,分稅制本質上仍是一種財政分成制,省以下還是財政包干,從預算外財政、以及地方政府自籌資金的巨大壓力來看,我們現在的財政體制仍帶著非常濃厚的包干制色彩。對于很多地方政府來說,預算外的土地財政甚至可能比預算內的財政還要重要。再加上“上級請客,下級買單”的情況非常普遍,地方一級要保持財政和預算的靈活性和非正式性。所以,我覺得包干的色彩在預算和財政依然是非常明顯的。


第三點是結果導向的考核制。上級政府對下級政府的考核,最關心的是結果,至于過程、條件、程序,關注得相對少一些,所以這是一個結果導向的考核。


如果拿行政發包制的這三個維度去跟韋伯意義上的現代官僚制作對比,我覺得這三個維度會呈現出非常不一樣的特點,這正是中國獨具特色的傳統國家治理形式。


改革開放后的傳統國家治理:縱橫相結合


(一)橫向官員晉升競爭的引入


改革開放后,國家的傳統治理又發生了哪些變化呢?有很多方面,這里我要特別強調從毛澤東時代開始就非常重視的地方政府競爭。早在50年代,毛澤東便已經發動地方分權改革,好讓地區之間、地方官員之間相互競爭,而且想通過這種競爭來推動大躍進、人民公社化這些目標實現。到了改革開放時期,地方官員圍繞著經濟發展展開了晉升競爭,而這就是我提出的“政治錦標賽”理論。這種晉升競爭,作為地方官員的一種激勵機制,是中國政府治理當中最具特色的安排——我們經常討論的所謂“GDP掛帥”、“以GDP論英雄”,說的就是官員之間的官場競爭,代表著地區經濟之間的競爭。總之,這是改革開放以來中國傳統政府治理一個非常重要的變化。


這樣一來,縱向的行政發包體制和橫向的官員晉升競爭,就構成了中國獨具特色的政府治理模式。這里面有這么一種內在關系:縱向行政發包和橫向晉升競爭有很密切的互補關系。一方面,發包制賦予了地方政府很大的自由裁量權和決策權,同時也賦予了地方政府相當大的資源控制權,簡單概括就是:既有行政空間,又有資源;另一方面,晉升競爭,加上包干式的預算外財政,使地方政府得到了非常強的激勵(晉升競爭激勵+財稅激勵)。這些元素結合到一起,相互作用,促使地方政府利用資源和行政空間最大限度地推動地方經濟發展。


(二)“官場+市場”:中國特色的政經互動


以經濟發展為基礎的橫向晉升錦標賽,還衍生出一種政治和經濟互動的模式,對于這個,我進一步提出了一個新的說法,來概括這種中國特色模式,那就是“官場+市場”。它的含義是什么?我們知道,地方官員為了晉升,為了推動當地的經濟發展,要想辦法改善當地的招商環境和基礎設施,也要想著如何提高行政服務,來影響這個轄區里的企業在市場競爭中的業績;而轄區內的企業在市場競爭中的業績又反過來影響官員在官場晉升競爭中的命運。所以,這就構成了兩個市場:一個是政治市場,一個是經濟市場。


這兩個市場相互促進,相互影響。往好的方面說,“政治+經濟”的雙層市場,本質上正是中國經濟高速增長的原動力,也是中國特色市場經濟的內涵。一方面,官場競爭激發了政治企業家的精神。我們需要地方官員為了改革,為了開放,為了發展,去創造自己的特色和亮點,去創新和冒險。這種創新冒險的激勵在哪呢?官場競爭其實就是激發點。另一方面,經濟市場競爭,又激發了民間企業家的創新精神。在中國特殊模式下,這兩種企業家精神進行了充分互動,相互支持,相互推動發展。


但往壞處說,官場競爭邏輯會干擾市場競爭的邏輯。官場競爭有一套與市場競爭不一樣的邏輯,在這套邏輯下,官員更容易走向惡性競爭,走向地方保護主義,他們的行為也有短期化傾向,不利于長遠發展。所以,官場會干擾市場的競爭。過去30年,中國經濟增長模式所面臨幾乎所有的問題,都是由于官場競爭邏輯和市場競爭邏輯之間不相容,或者它們之間相互沖突引發的。這其實提供了一個非常好的角度,去幫助我們理解中國過去30年里,我們的政府治理到底依靠什么在推動經濟發展。


傳統國家治理的轉型


90年代中期之后,縱向行政發包制和橫向競爭錦標賽的傳統模式都面臨著系統性的轉型。其中的首要轉型就是垂直化管理的浪潮。從銀行開始,到海關、國稅、工商、土地、紀檢、司法,各部門都在由原來塊式的屬地管理,慢慢轉向中央或省內條式的垂直管理;有些地方出現了省直管縣。這些年流行起來的項目制,也是垂直化管理的體現:很多地方政府因為預算內收入不足,必須依靠上級部門按照項目提供專項轉移支付。這些其實都在加大中央的力量,削弱地方政府的自由裁量權。


接著是預算體制的改革轉型。90年代以來,國家財政預算體制經歷了非常大的變革:比如,實行國庫集中支付,收支兩條線,也就是說,政府部門從原來的收支掛鉤,改成收支脫鉤,目的是減少其中的腐敗或者其他的問題;此外,財政預算體制改革還包括實行全口徑預算、取消預算外收入和小金庫,等等,這些都是對原來財政包干制的改革。現在新一輪的財稅體制改革又提出要重新劃分中央和地方的事權和支出責任,適當增加中央政府的事權,省直管縣,鄉財縣管,以及要求“三公經費”透明,這些也都是財政和預算體制改革當中非常重要的環節。


另外,轉型中還有很關鍵的一點——要求淡化GDP的考核。我們不再以GDP論英雄,改成強調依法行政、依法治國,強調程序和過程的重要性,既使結果證明是好的,只要你的程序觸犯了法律或法規,也要對你進行問責。這個在過去可能是沒有的,但現在我們在日益強化。


國家治理的現代化進程


(一)何為國家治理的“現代性”?


可以說,中國正在逐漸地由傳統國家治理走向現代國家治理。那么,一個前提問題是,怎么定義“現代性”?這個可能會有爭議,基于我自己對相關文獻的閱讀,我的理解是:現代性包含了三個層面的含義。


第一層是法治(Rule of Law),政府治理行為要合法合規,要依法行政,與政府治理相關的法律要體現公平正義。


第二層是政府問責(Accountability),政府治理行為必須要有對應的問責機制,而且這個問責應具有服務公民的導向,應該是來自公民、公眾的問責。


第三個層面是政府治理的有效性(Effectiveness)、滲透性。政策得是能夠貫徹的,政令不出中南海,不是一個現代性的代表,我們必須保證政策本身有貫通的能力。


(二)中國國家治理是否在走向“現代性”?


從變化的大方向來看,在過去這30年里,中國國家治理制度一直在朝著制度化、規范化的現代性方向邁進。具體來講,預算分配和管理的改革,不斷地在減少財政包干的色彩,減少地方政府在財政收稅過程中的自由度;國家開始強調法治的重要性;政府公共服務對公民需求的反應性也都在增強……確實,我們看到有很多跡象表明,我們在朝著現代化的國家治理在轉型。


然而,中國傳統國家治理已經不是幾十年,也不是幾百年的問題,這是幾千年的傳統,這個傳統在新中國前30年和后30年都發揮了很多作用,甚至有很多是積極作用。所以要告別中國傳統的國家治理,走向符合現代化特征的國家治理,其實是一個非常漫長、艱巨的過程。過去這些傳統制度的惰性也好,慣性也好,經常會導致傳統制度回歸的現象發生。


這里面有很多例子,先講兩個今年我們非常關注的社會事件,一個是魏則西事件,一個是雷洋事件。從我的視角來看,這兩大事件其實都跟傳統的行政發包制有關。魏則西事件里,莆田系是從軍隊醫院里“承包”出來的科室;雷洋事件里幾個輔警的角色引入注目,輔警其實是突破預算和編制約束的角色。從中你會看到發包制所產生的影響。再比如,新一輪對房地產的調控采取了很多的手段,可以說并不是按照依法行政的思路進行的。還有,北京、上海等地出臺的網約車新規,強調本地車、本地人、本地駕照,這和許多法律原則都是矛盾的,比如維護全國市場統一開放、消除勞動力市場的地域歧視,等等。我們朝著治理的現代性邁出艱難的步伐,但一夜之間就可能出現制度回歸。這些問題對我們來說是非常大的挑戰。


(三)現代化的核心問題:激勵與約束的平衡


我們說,傳統治理更傾向于激勵;現代化治理更傾向于約束。因此,面對剛剛所說的政府治理挑戰,我們要解決的核心問題是:怎么去實現激勵和約束的平衡?


首先我們得承認,隨著政府治理規范化和制度化的進程,地方政府的決策和行動空間顯然在不斷縮小。當然,地方政府有地方政府的必要性,畢竟在過去發揮了很多積極作用,現在和未來也仍然還發揮著不可替代的重要作用,但即便如此,能讓地方政府自由施展的空間在不斷地縮小。


另外就是淡化GDP之后,我們強調多指標的考核,強調依法行政,這些也在減弱晉升錦標賽的激勵效應。我們原來是一個“放手做事”的體制,鼓勵你大膽冒險,大膽實驗,只要結果是好的,你的創新就可以得到獎勵和表揚。但現在,我們更強調“束手做事”,要依法依規,在規定的空間里面,甚至是在不斷被壓縮的有限空間里面,你要完成你的任務,而做事的激勵又在減弱。


這樣一來,一個很重要的問題是:傳統政府治理所特有的那種靈活性、創造性、激勵性,尤其是地方的競爭性,該怎么去維護?怎么去發揚光大?或者說,在現代化過程中,怎么去維護激勵和約束的平衡,怎么汲取傳統國家治理的優良傳統,去應對來自全球化、市場化和一體化的挑戰?這些問題可能是國家治理擺在下一步的核心問題,我自己也沒有答案,只是在這個場合把這些問題提出來,希望請教于各位。


我的演講就到這里,謝謝各位!


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END

編輯 | 潘雨晴 林雍釗

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