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社科院論壇 | Jean-Louis Arcand:去中心化——地方治理與發展

2016-12-10    作者:Jean-LouisArcand
主頁菌語

昨天的推送中,我們談到了具有全國性共識的戶籍制度改革,可以帶來全社會享用的改革紅利。但是,在中國這樣一個地域廣闊的國家,還有更多的社會治理問題地區差異明顯,“一刀切”的政策,往往難以適應各地多樣化的需求。更多的地方自主權,可以減少削足適履的資源浪費,但也會給地區“精英”們提供“亂為”的空間。如何在這二者之間尋找平衡,激發地區發展活力,是中國本土治理需要面對的重要問題。 


今日主頁菌為大家推送“城鎮化和社會治理轉型”單元第二彈,日內瓦國際與發展研究院教授 Jean-Louis Arcand多年一直關注發展中國家的治理問題,他結合國際經驗,討論了去中心化的本土治理存在的優勢與成本,以及對中國的啟示。以下為Arcand教授的演講譯文。


Jean-Louis Arcand

日內瓦國際發展與研究院教授


我很榮幸能夠來到這里,謝謝主辦方邀請我。過去20年的時間里,我一直在研究公共治理的相關話題。因此對我個人來說,這也是一個很好的機會反思社會治理與轉型這個話題。


我曾去過46個非洲國家,以及巴基斯坦、巴西、菲律賓等等。大約五年前開始,得力于人民大學的支持,我每年會有兩個月在中國從事相關研究。這個過程中,我得到了許多來自人民大學的同事以及政商人士的支持,而今天希望我的演講不會讓你們覺得太無聊。接下來的幾張幻燈片上,你們會看到許多的方程式,不要因為你不是經濟學家而害怕。事實上,這些東西是為經濟學家準備的,因為我只說我能用公式證明的內容。這里的非經濟學家們,聽我說就可以了。


這是我演講的基本框架,第一部分我會首先介紹一下去中心化(decentralization)的好處,第二部分我會談一下去中心化的成本。過程中涉及到的一個術語“精英俘獲”(elite capture)大家可能不太了解,其實它就是“腐敗”的一種禮貌說法。演講中我會給出許多非洲國家的案例,會提及這些地區缺乏效率的競爭,當然事實上中國也存在許多類似的問題,第三部分就是這個話題對中國發展的啟示。


去中心化的好處


這個模型的出發點是不同地區的人們會有不同的政策偏好。舉一個非洲的例子,比如非洲某地區中,不同的村子會有不同的需求,一個村想要干凈的飲用水,一個村想要基礎教育服務,另一個村想要基礎醫療服務,這種情況下不同村子就會有不同的政策偏好。


如果是中央集權式的決策方式,你將會得到“一刀切”式的政策,在地區間偏好不同的前提下,中央決策可能無法達到整體最優的結果。我的一些學生認為NGO可以解決“一刀切”帶來的問題,但實際上NGO是非常集權的組織,如在非洲活動的一個意大利NGO,會不管當地的實際需求,提供飲用水。中心化或者說集權化的成本,就在于忽略地域之間的差異,具體在中國就是指縣域之間、城市之間、省際間的差異。當去中心化的時候,就不存在這些成本。因為從理論上來說,去中心化(或者分權制)的決策方式下,政策往往會更接近地區的真實偏好。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区這就是去中心化在理論上的好處。像世界銀行這一類組織,為了推動所謂的“社區驅動型發展”(CDD, community-driven development),就給去中心化形式的決策投入了大量的資金。


去中心化的成本


那么,去中心化是否存在成本?如果有,這個成本到底是什么?事實上,去中心化的成本源于中央的信息劣勢。假設某個國家的中央政府決策,要在某個特定的村子里建一個自來水龍頭。非洲很多村子都是這種情況。在去中心化條件下,水龍頭由村民們自己決定如何建設。但是很奇怪的情況就出現了,建好的水龍頭“恰好”在村長家附近,而且“恰好”是被鎖上的,開鎖的鑰匙又“恰好”在村長家兒子的手上。結果就是,如果村民想要水,就必須付錢給村長的兒子。這就是“精英俘獲”的一個簡單例子。在經濟學和政治科學研究中有很多相關文獻。簡言之,去中心化造成的問題,就是中央的腐敗被轉移到了各個不同的地方。除了非洲以外,我還知道許多相關的例子,比如巴西等國家同樣存在類似的問題。


除了“精英俘獲”問題外,去中心化還存在無效率競爭的問題。想想我工作過的非洲國家,某個特定地區的不同村子之間為了獲得發展項目,會展開激烈的競爭。在中國,同個轄區內不同縣之間,同省內不同城市之間,或者不同省之間,都會通過競爭來獲得投資,以建設基礎設施,或建設工業園區。這種競爭能呈現出很多種不同的形式,在非洲國家,常常就是通過賄賂官員來獲得投資。基本問題在于,如果競爭過度,就會有產能過剩的風險。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区而如果基礎設施的建設能以一種更合理的方式規劃,會有更高的效益,東盟國家就是一個很好的例子,其地區間有很多協調很好的發展項目。因此,和我的一些美國同事所認為的不一樣,地區競爭并不一定就是好事。


給中國的啟示


最后,我們將中心化、去中心化以及地區競爭放在中國語境來解釋。我的論述會圍繞四點事實,前兩點與中心化相關,后兩點與去中心化有關。


第一點是1994年財政政策的再中心化,中央政府的財政收入占比由22%增長到55%,這是中國經濟政策的一個巨大變化。第二點是地方財權和事權的不匹配,地方政府的財政收入只占全部收入的45%,但是卻要承擔70%的事權支出。第三點是90年代末引入的地區間競爭,即不同的縣、市以及省之間展開競爭以吸引更多的投資,常常變成一種“逐底競爭”(race to the bottom)。第四點是區別化的土地定價,它是地區間“逐底競爭”的主要形式。我與人民大學的同事一起,看了過去十年全國所有土地買賣的數據,當我們觀察兩塊各方面情況幾乎一樣的土地,一塊用來建造工業園區,另一塊建住房,我們發現那塊用來建工業園區的那塊土地在幾年間的交易價格變化不大,而那塊用來建居民住房的土地價格每年的增長率幾乎達到了7%或8%。事實上,地方政府恰恰是通過壓低工業園區的土地價格來吸引更多的投資,而通過高的住房土地價格來彌補偏低的工業園區土地價格的損失。結果就是地區間競爭無效率,產能過剩。


如果我們采取去中心化的形式,雖然可以減少地區間無效率的競爭,但是卻會造成“精英俘獲”問題,所以我能想到的一個好的政策建議,就是強化地方責任,以減少“精英俘獲”問題。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区以及減少地區間的逐底競爭問題,這些問題是造成現階段房地產泡沫、地方債務等問題的元兇。綜上所述,圍繞中國我能想到最重要的一個政策就是土地政策,這應當成為中國的政策決策者的首要考慮。


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END

整理 | 徐靜婷

編輯 | 潘雨晴 楊陽

公共政策 | 專業客觀 | 新型智庫

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