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社科院論壇 | 蔡昉:作為增長引擎的新型城鎮化

2016-12-09    作者:蔡昉
主頁菌語

前面的幾天,主頁菌給大家推送了論壇上午場的嘉賓演講整理,討論了公共財政、互聯網等等問題。這些對于中國社會經濟轉型而言,是手段,是支撐,也是催化劑。而這背后更深層的問題是,國家治理要如何轉型,才能釋放資源活力,給社會經濟發展注入新鮮的血液。在下午的論壇單元中,我們將進一步深挖社會經濟轉型的根本動力——資源的轉型和重構,今天推出第三單元,“城鎮化和社會治理轉型”。


在經濟增長乏力的當下,我們期待城鎮化能在供給側提高生產率和增長潛力,而人力資源是其中的關鍵。中國社會科學院副院長蔡昉指出,戶籍制度改革能獲得巨大改革紅利和立竿見影的效果,人的轉型將成為創新增長的引擎。以下為蔡院長的演講全文。


蔡昉

中國社會科學院副院長


大家下午好!今天很高興有機會跟大家分享我們對新型城鎮化的一些研究體會,跟今天的主題“經濟社會轉型中的公共治理”是相關的,但我這里是把轉型當做背景,主要從供給側來分析一下新型城鎮化為什么重要,它怎么幫助中國保持經濟長期可持續的發展。當然新型城鎮化的另一面,就是很多新移民如果要成為城市的居民,還面臨著一些新問題,比如基本公共服務的均等化,但這不是我這次分享的重點。


中國經濟減速的實質


我們知道中國經濟減速了,2012年以來,我們的經濟增長率每一年都往下降一點,每個季度都往下降一點,而且這次減速和以前不一樣。看下面這個圖,我們就會知道這次減速和以前有什么不一樣。藍色線是實際增長率,棕色線是我們測算的中國經濟潛在增長率,也就是根據生產要素的供給和生產率能夠提高的程度,來確定潛在增長能力有多強。從2010年之前,中國潛在增長率就是10%左右,實際增長率雖然波動,但是平均大概也在10%左右。每一次波動都會出現實際經濟增長速度在潛在增長能力之下的情況,這意味著經濟潛能沒有得到充分利用,也就是是需求側因素導致的,可能是外需的問題,也可能是內需的問題,因此就要用宏觀經濟政策,比如寬松的貨幣政策,擴張性的財政政策來刺激,讓經濟增長回到潛在增長水平上。是,去年中央經濟工作會議明確說,這一次不要指望V字形了,因為我們不僅是經濟增長速度下降,而且這種下降是由供給側的因素造成的,是更根本的潛在增長率下降。“十二五”時期潛在增長率降到了7.6%,我們預計“十三五”時期潛在增長能力是6.2%,實際增長速度也跟著下降,但是并沒有低于潛在增長率,因此我們不能指望V字形的復蘇。



圖1:1979-2015年中國經濟實際VS潛在增長率


那是不是讓潛在增長率這么一路下降?其實不是,我們可以通過供給側的結構性改革,讓潛在增長率提升,當然不是絕對數量的提升,而是讓它的下降速度更緩慢一些。因此中央經濟工作會議也說了,我們指望一個L形的變化軌跡。城鎮化和新型城鎮化可以是供給側的因素,也可以是需求側的因素,今天重點從供給側的因素來談。


一個比較著名的判斷認為,中國經濟增長潛力可能在20年內保持在8%左右,原因是看發展階段。如果按人均GDP算,中國是美國的20%,還處在較低的發展水平,而在日本,同樣的發展階段是1951年,在新加坡、韓國,和我們的臺灣地區,分別是上個世紀60、70年代。此后,這些經濟體都有20年的高速增長時期,達到8%,甚至更高。


但是我認為,用人均GDP這個指標判斷發展階段有一個問題,就是沒有考慮人口因素。如果考慮一個國家的人口負擔程度,我們用人口撫養比這個指標來看,就會發現,東亞經濟體都經歷過一個下降的過程,這是獲得人口紅利的階段,當人口撫養比上升的時候,意味著人口紅利消失了,經濟增長潛力就沒有那么大。


那么,我們看看中國目前的發展階段還是不是相當于日本1951年、韓國的60年代呢?不是的,日本人口撫養比的上升是90年代初期,韓國和新加坡人口撫養比上升,都是在2010年之后,跟我們的時間非常接近。也就是說,加入人口因素后,我們的發展階段就不是那些經濟體上個世紀50、60、70年代,而是要晚得多。換句話來說,我們比較早地就到達了人口紅利消失的轉折點,因此我們才叫做“未富先老”,這就是為什么我們在較低的收入水平上,經濟增長就減速了。但是,這個減速仍然是發展階段造成的,并不是說我們犯了什么錯誤。 



圖2:1950-2050年日本、韓國、中國和新加坡的人口撫養比


城鎮化作為增長引擎:農民工的作用


再來說新型城鎮化。2014年3月份,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》正式發布,那么從新型城鎮化中我們期待的是什么?很多人都有期待,房地產商希望有更強的房地產需求,還有人希望有大規模的城市基礎設施建設,從供給側看,“新型城鎮化”意味著勞動力和人力資本更充分的供給,資源重新配置更有效,從而提高生產率和潛在增長率,保持中國經濟的中高速增長。


因此,我們先看改革時期,城鎮化對經濟增長做出什么樣的貢獻,我們就能知道未來應該怎么啟動新的引擎。第一個就是勞動力供給,大規模的農民工進城,帶來了勞動力的充分供給。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区但從2010年開始,中國15-59歲的勞動年齡人口就不再增長。有一些數據說,我們每年還能新增1千多萬的城鎮就業,那個指標并不是錯的,但是有重復計算。就是每個人找到一次新的工作,都被算作一次就業,而離開崗位不會計算進去。我們跳槽率高,實際上城鎮已經沒有能力保持勞動力的增長了。城市戶籍就業人口,從2010年之后也是減少的。農民工彌補了城市的勞動力不足,但是目前農民工的數量也開始減少。


很多人可能會認為我們夸大了人口紅利的作用,但其實人口紅利的影響不僅僅體現在勞動力供給上,還體現在資本積累上。撫養比低,就意味著人口是一個“生之者眾,食之者寡”的結構,這樣社會整體生產力比較強,就能夠儲蓄,能夠積累,因而可以投資。遷移者有更年輕的人口結構類型,就是因為他們補充進來,改善了城市勞動力撫養比,使得經濟社會更有生產性,更有利于積累。同時,因為這個時期勞動力供給充分,資本回報率不會下降,因此投資回報也比較高;當人口紅利逐漸消失的時候,這些年就出現了投資回報率大幅度下降的情況。


除此以外,農民工的進城還是改善勞動力的人力資本的一個重要因素。總體上來說,因為農村的教育有差距,農民工整體受教育程度不如城市勞動力,但是從農民工年齡結構來看,20歲左右的年輕人比重比較高,而這部分人通常受教育的程度比較高。所以當老化的城市勞動力不斷退出市場,被農村進來的、更年輕的人所替代時,人力資本也就有所提高。所以,其實我們過去沒有認識到,農民工大規模進城有助于改善城市勞動力的人力資本。


城鎮化也帶來了資源重新配置。城鎮化意味著,勞動力從低生產率的農業和農村的部門,轉向生產率更高的、非農產業的城市部門,改善了資源配置,提高了全要素生產率。


很顯然,過去的城鎮化中,農民工大規模進城是一個很重要組成部分,正是這一部分,既提高勞動力的供給和人力資本,也改善資源配置的效率,而其他部分沒有這么明顯的作用。以2010年人口普查數據為例,新增加的城市人口中,有16%屬于自然增長,也就是城里人自己生的孩子,造成了城市人口增長了16%;還有26%的增長是農民工進城帶來的:農民工轉向城市就業,被統計為城市人口,但是沒有城市戶籍,這是很重要的一個部分,而且是真正意義上做貢獻的群體。還有異地轉移,就是進城以后又得到城市戶口的人口,只有5%。剩下最大一塊是就地轉移,占53%,這部分的增長是改定義改出來的,鄉改成了鎮,市改成區,村改成居委會,這么一改,很多人就被城鎮化了。正面意義肯定是有的,但統計歸類改變的時候,他們本身沒有發生變化,沒有改變職業,沒有改變居住地,所以沒有帶來增加勞動力供給、改善人力資本、提高資源配置效率的作用,因此這一部分僅僅是指標上的改變。


戶籍制度改革:立竿見影的效果


因此,我們未來的城鎮化,農民工還是很重要。比如說,我們原來就定了2020年中國城鎮化率達到60%,按照目前的速度推算,大概是可以達到的。但是按這個速度,2030年到不了原來預期70%,大概只有67%,而且即使這樣的城鎮化速度,對農民工的依賴還會非常高,每年需要一千萬從農村向城市轉移的農民工,將來也需要大幾百萬的農民工。但是可能嗎?我認為很難做到。


事實上,農民工造成的城鎮化可能會大幅度的減慢。首先說什么樣的人叫農民工,過去我們說農民工也叫農業轉移人口,但是這不準確,因為大部分的人不是農業轉移出來的,他們是農村新畢業了才進城的人口。所以,真正意義上每年新增的農民工,是初中和高中畢業的農村學生。這一部分人都落在16-19歲的人群當中,如果看這部分人群的增長情況,我們會發現,過去增長確實很快,但2014年就到達了峰值,在這之后就是負增長。這就意味著,農民工的增速一定會減慢。在過去很多年中,農民工的增長率都是每年4%,但到2014年變成了1.3%,2015年就只有0.3%,如果按照這個趨勢,有可能今后就是零增長,或者負增長。因為新畢業進城的學生增加的數量抵償不了退出城市的農民工數量。很多農民工到了40歲以后,因為不能在城市落戶,沒有基本的公共服務,不能養老,就回家照顧老人孩子,家里還有土地,還可以做小買賣。如果回去的人多于新進城的人,就是一個很危險的逆向城鎮化的過程。


因此,推動新型城鎮化和經濟增長就需要改革。其中,戶籍制度改革可以帶來立竿見影的效果,起到“一石三鳥”的作用:


第一,戶籍制度改革能夠讓農民工留在城市,在勞動力市場上至少待到退休年齡。假如說現在40歲的農民工就退出了城市,那么改革以后就可以贏得這些農民工40-60歲之間的20年,也就提高了勞動參與率。如果今后每年勞動參與率能增長一個百分點,可以提高潛在增長率0.88個百分點。第二,如果戶籍制度改革能夠讓勞動力更順暢地轉移,能夠繼續獲得資源重新配置效率,全要素生產率也可以提高。全要素生產率未來的增長速度每增加一個百分點,潛在增長率可以增加0.99個百分點,就是1:1的關系。第三,因為戶籍制度的改革,提高全要素生產率,提高勞動參與率;同時還有1.7億進城農民工,加上本地的農民工,一共有2.7億,這一部分人從農民工模式的消費,轉向居民消費,消費潛力是巨大的,可能會成為世界上規模最大的消費能力躍遷。


那改革障礙在哪里?我們也知道,戶籍制度改革是共識最高的改革,但是部署了很多年,總覺得推進不夠快。我想有兩個原因,第一,我們還不知道改革有那么明顯的紅利。也許有人認為,改革是一個犧牲短期的增長,贏得未來長期增長的過程;其實并非如此,戶籍制度改革可以立竿見影帶來改革紅利,這一點應該講得更清楚,把它測算出來,讓各級政府都懂這一點。


另外,對于改革直接推動者,也就是地方政府來說,改革動機就沒有那么強烈。因為地方政府要支付戶籍制度改革的成本,但是改革紅利是由全社會享用,并不一定能被地方政府的財政得到。因此,在推進改革中出現了激勵不相容的問題,造成推進比較慢。 


十八屆五中全會根據這種問題,提出了加快戶籍人口城鎮化率的提高,也就是說戶籍制度改革如果不把農民工弄成戶籍人口,就不能達到這個指標了。不過地方政府很聰明,他們發現有一個不用花錢的辦法,就是就地轉移,把已經住在這里的人,通過改變他們的定義,讓他們成為城市人口,同時戶籍人口城鎮化率也可以提高。但是,這一部分人并不能像農民工那樣真正帶來城鎮化的收益。所以我們還要通過改善中央和地方在推進戶籍制度改革中的成本分擔和紅利共享,來實質性地推進改革。這里面就涉及到了我們基本公共服務的一些重要的內容,我就把這個話題留給大家去討論,謝謝!


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END

整理 | 周彥

編輯 | 潘雨晴 林雍釗

公共政策 | 專業客觀 | 新型智庫

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