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社科院 | 為什么要取消事業編制?(二)

2017-02-09    作者:朱恒鵬 周彥
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都說事業單位改革到深處,是觸動利益,其難甚至比過“觸動靈魂”。但真要算起賬來,去掉的是福利還是束縛?多了的是失落還是公平?各人各有體會。 


求穩厭變是人性,曲折道路中顧慮和妥協時常相伴,但人類社會從身份區隔到契約關系的轉變,才是發展的必然。編制,終究是要扔進時代的“垃圾堆”了。公號今日繼續推文,奉上《為什么要取消事業編制》第二彈。


朱恒鵬   周  彥  

中國社科院公共政策研究中心


取消編制動了誰的奶酪?


取消編制是大勢所趨。值得注意的是,取消編制的操作方案,并非是簡單宣布取消一項管理制度這么簡單。實際上,編制作為財政撥款依據的功能已經大大弱化,目前絕大部分地區已經不再根據編制數確定和劃撥財政撥款。編制已經完全異化為一種身份制度,取消編制改革的關鍵,除了不再創造新的編制名額,還在于消除編內外人員的待遇差距。真正實現編內編外人員的同工同待遇——當編制內外的薪酬待遇、養老醫療福利沒有差異之時,編制也就自然實亡。因此,去編制改革和整個國有部門人事薪酬制度和養老金制度改革密切相關。而此次人社部新聞發言人李忠放出未來可能取消高校和公立醫院編制的消息,實際上并不突兀,去編制改革也并非僅僅針對醫生和高校教研人員。事實上,上個世紀九十年代后期,中央政府就已經開始打破事業單位“鐵飯碗”的改革籌劃和探索,2006年提出事業單位分類管理改革構想,2011年開始推進分類改革,到2014年國務院公布《事業單位人事管理條例》要求事業單位實行全員聘用合同制,再到2015年國務院頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》,改革漸次推進,走到如今,取消編制已經水到渠成。


上個世紀九十年代中后期,伴隨國企改革,事業單位改革也提上了日程,改革方案原則上也是走向取消編制,建立“能進能出、能上能下”的用人制度和“多勞多得、優績優酬”的收入分配制度,實行全員合同制。在這個過程中,同為事業單位的新聞傳媒行業已經通過“新人新辦法,老人老辦法”的改革方式,實現了去編制化的改革,盡管仍然保留部分編制,但占比極小,新進入員工也統一不再有編制。2000年時,主流的改革建議是力爭10-15年實現事業單位社會化管理,廢除鐵飯碗,走向全員合同制。但是隨著經濟形勢的好轉,尤其是隨著國家財政狀況的明顯改善,事業單位改革未能如期鋪開。


2003年后,隨著財政情況好轉,事業單位工資福利輪番上漲,事業編制的含金量達到了頂峰,尤其是事業單位和行政機關之間的內在聯系帶來的攀比效應,去編制改革更是舉步維艱,并沒有能夠按照原先的方案推進。在此期間,國務院進行了事業單位分類改革的嘗試。2006年國務院印發了《事業單位工作人員收入分配制度改革實施辦法》中提出事業單位工資分類管理:“對從事公益服務的事業單位,按照事業單位分類改革所確定的不同類型,實行不同的績效工資管理辦法”;2011年《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革指導意見》細化了事業單位的分類辦法,將事業單位分為公益一類、公益二類、公益三類。“公益一類”由財政全額撥款,如銀監局、證監局、社保局等機構,實行參公管理,其職工和公務員工資福利待遇完全相同;“公益二類”由財政差額撥款,包括高校和公立醫院,高校財政撥款比重較高,而醫院財政撥款比例很小。如上所述,現在北京、上海、深圳這三個經濟最發達地區公立醫院財政撥款占總收入比重也不過20%左右,北京大約17%-18%,深圳大約21%-22%,而相當一部分地區特別是欠發達地區,公立醫院財政撥款水平不到2%,甚至有的十多年沒有得到財政撥款。


公益三類主要是可以走向市場、實現自收自支的單位,例如新聞傳媒行業、一些可以自負盈虧的應用技術類研究機構。雖然這些機構仍然是事業單位,但已經取消了編制,全員參加城鎮職工養老保險,走向了企業化管理,其中一些已經完成了企業化改制。因此,公益三類的改革已經基本完成。


而針對公益一類和公益二類的改革遲遲未動,此前針對這兩類機構的改革,也僅限于規范津貼和補貼,規范事業單位工資總額限制。即便是這兩項改革,效果也頗有限,每次政府出臺津補貼規范方案后,又會出現新的不規范行為,然后進入繼續規范的循環,類似于“黃宗羲定律”。工資總額限制的約束力較強,但營收能力較強的事業單位比如公立醫院和高校也采取各種變通措施事實上予以突破,方式和手段五花八門、豐富多彩,坐在辦公室中利用文件“加強管理”的官員是無論如何想不到這些被管理單位無窮無盡的“上有政策、下有對策”智慧的。我們調研中屢屢聽到看到這些突破管制的手段,時時產生“竟然如此”的感覺。比如說,“藥房托管”就有這個功能,公立醫院將藥房托管給醫藥公司,連帶著藥事人員的薪酬尤其是績效工資也就由醫藥公司支出了,等于變相規避了政府確定的工資總額約束。


2014年5月15日,國務院公布的《事業單位人事管理條例》是走向去編制改革的關鍵一步。《條例》要求事業單位實行全員聘用合同制,事業單位及其工作人員依法參與社會保險,依法享受社會保險待遇。也就是說,這項改革把事業單位職工和企業一視同仁,都是聘用制,原則上不再有編制身份帶來的鐵飯碗。


2015年1月4日國務院出臺的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》則是一項更具體而有力的改革方案(以下簡稱《決定》),要求從2014年10月1日開始,機關事業單位職工全部參加城鎮職工基本養老保險,繳納養老金。其旨在從根本上消除機關事業單位退休金制度帶來的體制內外差異,消除機關事業單位和企業養老金的雙軌制,促進流動性,保障公平性,為公益二類機構的去編制改革鋪平道路。在改革原則上,《決定》提出了“一個統一,五個同步”——“一個統一”:機關事業單位和企業城鎮工作人員統一實現社會統籌和個人賬戶結合的基本養老保險制度;“五個同步”:機關和事業單位同步改革,減少事業單位的不公平感覺;職業年金和基本養老保險改革,保證改革后機關事業單位退休金不下降;養老保險制度和完善工資制度同步推進;待遇確定機制和調整機制同步完善;改革在全國范圍內同步實施,防止地區間產生先改后改的矛盾。


不少反對聲音認為,取消編制是財政“甩包袱”,擔心此后福利待遇受損。事實上《決定》充分考慮了這一擔心,確定了“保低限高”原則來消除這一問題。按照這一原則設置了十年過渡期,保證目前編制內人員退休后養老金待遇不會受損——如果改革后退休人員按照老辦法核定的退休金高于按照改革方案核算的養老金,養老金按照老辦法確定的金額執行,如果按照老辦法核定的退休金低于按照改革方案核定的養老金,根據退休時間逐年向新標準靠近,這就保證了現有在編職工退休時養老金不會低于老辦法確定的水平。為了保證目前在編人員的養老金和原來的退休金相比不會下降,方案要求事業單位除了和企業一樣繳納28%的基本養老金(單位繳納20%,個人繳納8%)以外,還增設了12%的職業年金(單位繳納8%,個人繳納4%),整體繳費水平達到40%。2014年10月1日之前,即便沒有繳納養老金,參加工作時間也“視同繳費年限”,保證了按照改革方案確定的養老金水平不會下降。“視同繳費年限”這一規定形成的養老金缺口,則由財政兜底,因此很長一段時間內財政負擔不會降低,近期由于出現集中繳費,財政顯性負擔還有所增加。因此,財政“甩包袱”一說并不成立。當然,說到底,這部分財政顯性和隱形負擔最終是依靠未來人群繳稅和未來在職職工繳納社保負擔。說到底,羊毛永遠出在羊身上,這樸素的道理很多人常常忽視。


此項改革的根本意義在于,建立了一套規范的養老金繳納和發放制度,使養老金精算平衡和可持續成為可能。而此前的退休金制度,顯失公平和無效率之外,還無法進行精算平衡,可持續性完全沒有保障。


除了現有待遇不會下降,現有在編職工得到的還有自由。不同于此前的退休金制度,《決定》完全落地之后,現有編制內職工即便離開事業單位,此前工作年限累計的養老權益不會喪失,此前未繳納養老保險的工作時間也“視同繳費年限”計入個人養老權益;離開事業單位自己創業比如自己開辦醫療機構,或者流動到非公立醫院,可以選擇按照企業職工養老保險28%的標準繳納,也可以和雇主協商繼續按照40%繳納,其中12%亦是以職業年金形式繳納,而能夠得到多少退休金,和在職時的繳納水平和繳納時間相關,正如改革方案中所說的,新制度的原則是“多繳多得,長繳多得”,這是國際上通行的可持續的養老保險制度,也是符合公平和效率原則的制度。畢竟,現行不繳保險還能拿到高額退休金的做法,嚴重有違現代社會公平原則,也不可持續。


當然,到底是在職時多繳納12%的職業年金合算,還是將這12%直接用于當期工資發放合算,取決于隨后的稅收制度安排,也取決于非公立機構的人力資源吸引策略,還取決于金融市場發展水平,取決于精算結果以及個人偏好。但這已經完全是技術層面的事情了。


而對于取消編制后新入職的事業單位職工來說,實際上沒有什么損失。不必再汲汲于得到編制身份,不必再為了入編“拼爹”,全家輕松;也不必再因為作為編外員工產生二等公民的自卑。有能力者憑本事“能者進、能者上”,多勞多得、優績優酬。無能力者不再能依靠特權入職入編。



(朱恒鵬,中國社科院公共政策研究中心主任;周彥,中國社科院公共政策研究中心研究助理。原文載于《比較》2016年第5輯總第86輯,有刪節增補。

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END

編輯 | 徐靜婷 林雍釗  

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