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讀書筆記 | 官僚制“內幕”解讀

2017-08-07    作者:孫夢婷
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如果說行政系統是機器,官僚就是齒輪。但這些齒輪自己有動機、有訴求,還有自由裁量空間,就讓整個機器的運行變得復雜了。信息的上傳下達,政策的制定和層層落地,在這個過程中,一個個理性的官員會如何動作,官僚組織又呈現出哪些特征?

想要理解這些,更好地認識當前的公共政策決策和運行機制,安東尼·唐斯所著《官僚制內幕》值得一讀。今天就為大家送上中心小伙伴的讀書筆記,抽絲剝繭帶你還原官僚制的真相。



孫夢婷

中國社會科學院公共政策研究中心研究助理



自馬克思·韋伯首次系統地介紹官僚制理論后,官僚制便成為公共管理、公共政策研究中的一大重點。涉及官僚制的論著眾多,安東尼·唐斯所著的《官僚制內幕》無疑是其中經典。其厲害之處,就在于作者能從多學科視野出發,通過對官僚組織及其成員行為機制的分析,建構出一種現實感十足又不失理論抽象意義的官僚組織行為邏輯。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区因此,對有志于參與或研究公共政策的小伙伴來說,本書不妨一讀。

 

全書有22個章節,300頁上下,內容從提出理論預設開始,到介紹官僚制定義、官僚組織特征、官僚組織與外部環境關系,到官僚組織中官僚成員的共同局限與偏見、官僚行為目標、動機及類型區分,再到官僚組織中信息傳遞、內部控制的機制,最后是組織變革的各種可能與組織的未來走向。雖結構宏大,但細讀之下,我們仍可以將本書內容歸納為三部分:一,官僚組織成員——官員的行為模式;二,官僚組織的運行機制,以信息傳遞和管理為主;三,官僚組織的變革。


官員行為的分析


把官僚組織定義清楚,是討論官僚組織中官僚行為特征的前提。在書中,作者將官僚組織定義為一個以全職人員為主,晉升標準是其在組織中的職責而非個人特征,產出不由市場機制來評估的大型組織。其特征主要有:第一,以等級森嚴的正式權威結構為主,例如對應于等級化權威的正式規則與正式溝通網絡廣泛存在;第二,組織治理也離不開非正式的權威結構,例如允許非正式的、個人化的溝通網絡的存在,以維持組織運行的靈活空間;第三,官僚組織中的人格因素與非人格因素同時存在,并不矛盾。作者一方面認同韋伯的觀點,即組織中的正式特征會在官僚組織之間以及組織與官僚,官僚與服務對象之間形成非人格化的關系,如官僚嚴格按程序辦事,不求有功,但求無過,但另一方面,作者也提出,組織中非正式特征會不可避免地催生出官僚之間以及官僚與服務對象之間的不正式關系,例如當面對一項改革可改可不改之時,官僚總會考慮其對自身職業的影響,再結合其他因素進行決策。

 

組織特征對組織成員的行動策略影響巨大。層級制的官僚組織中,對官員而言,其組織網絡就是其上級、同級和下級,努力處理好與這三者間的關系,還有與其他部門不同級別人員的關系,就成為其行動的一大訴求。再加上官僚組織產出不通過市場機制衡量,官員的表現、晉升雖有一定的評價標準,但權力空間仍很大程度上掌握在上級官員手中,因此,處理好與上級官員間的關系自然成為行動訴求中的主要部分。

 

同時,以上官僚組織特征的存在,又使得官員在決策時不可避免地存有局限。例如,等級效率的要求和職務的細分導致官員所擁有的決策時間有限,信息有限,以及其只注意自己負責、利益相關的那一部分,各掃門前雪。

 

此外,官僚的行動策略也會讓官員在無形中形成一種行為偏見。例如每個官員向上層傳遞信息都傾向于扭曲信息的真實度,夸大對自己有利的部分,忽略不利的部分;每個官員都會對特定的政策和行動存在偏見;官員在履行上級指令和政策時都會有不同程度的改變,改變程度取決于該政策是否符合其利益訴求波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区;在執行組織職能時,官員增強自己的責任和接受有風險的職能的程度,主要取決于這樣做是否能幫助其實現個人目標。

 

這里的利益訴求,并不僅僅狹義地指官員的個人私利,需要更寬泛地看待。官員利益訴求的確定,離不開對官員個體行為動機和目標的討論。作者認為,官員行為的動機不僅僅包括權力、金錢、聲望、便利、安全這類的純個人動機,還有忠誠、工作自豪感、為公共利益服務的愿望、對特定行動計劃的承諾這類的混合動機。對應的,官員行為目標可以從低到高歸納為:官僚制職位的要求、基本的個人目標、履行政治行為的目的(盡好政府該盡的職責)、履行社會行為準則(制定出的決策符合社會基本價值規范)、實現個人信仰與生命價值。

 

根據官員動機與目的的不同,官員的行為模式可以被劃分為兩大類五個類型:完全自私類官員(權力攀登者、保守者)與混合動機類官員(狂熱者、倡導者、政治家)。一,權力攀登者。他們努力通過晉升、擴張、跳槽來實現權力、收入和聲望的最大化;二,保守者。他們一切行動的目的都是盡可能地以最小的行動成本來最大程度地維持現有利益。逃避變革是其行為的本質。三,狂熱者。他們常常將某種特殊的政策目標等同于公共利益的實現,并全力推動政策的實行,甚至不顧自身的職位限制和可能遭遇的反對。他們追求權力,有對權力所帶來好處的渴望,也有對忠誠的堅持。四,倡導者。積極推行自己認可的政策,但同時又十分重視自身職位與組織內派系關系的影響。五,政治家。他們很接近于教科書中對于理想官僚的行為設想,例如他們對國家與社會有高度的忠誠和使命感,他們渴望權力的原因是擁有權力才能參與制定決策,從而影響國家未來。他們很擅長于利用官員不同程度的忠誠實現觀點、政策的協調。


官僚組織行為的分析


跳脫出官僚組織內微觀個體的分析,安東尼·唐斯將近用了一半的篇幅,去談論組織層面上的官僚機制運作。其中,信息溝通機制與內部控制機制是整體官僚機制運作的核心。

 

波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区首先,就官僚組織內的信息溝通而言,其方式或者說網絡的構成一般包括正式、非正式、私人三種。正式的信息溝通指的是那些通過官方途徑(等級化權力網絡)進行傳遞的信息;非正式的信息溝通指的是通過半正式權力結構而傳遞出的信息,例如個人基于其官方職位而釋放出的信息。私人的信息溝通則指的是官員以個人身份而非官方身份所釋放出的信息。

 

由于非正式與私人信息所占的比重較小(比重大小不等于其重要性大小),作者在討論組織信息系統有效性時,暫不考慮以上兩類信息,只討論正式信息的傳遞效率。作者認為,組織層級越多,信息傳遞的扭曲情況就越嚴重。也就是說,當組織高層在決策時,其所依賴信息,在層層搜集的過程中就已經損失了一大部分真實性,決策的可靠性自然大打折扣。為避免信息歪曲,官僚組織又不得已采取信息備份、不斷懷疑以重復確認真實性、減少中間人等耗費大量組織成本的手段。

 

等級化的決策機制又導致了所有信息的高層聚集,即高層不僅要辨別信息的真實性,更要緩解信息的超載問題。高層官員一方面希望底層官員能夠提前進行信息篩選,只傳遞重要信息,另一方面,又擔憂下層官員的篩選機制不合理,從而導致高層錯失重要信息。因此,嚴格傳遞規則、篩選標準成為官僚組織的一貫做法。

 

其次,就官僚組織的內部控制而言,作者認為在任何大型、多層次的官僚組織中,執行的行動范圍一定大于組織目標范圍,因為那些與組織正式目標無關的行為往往有助于正式目標的實現。例如,官僚組織通常擁有大量“閑置資源”,其目的一是在于儲備實力,以應對新增的變化,二是在于減小組織資源分配時的內部摩擦,餅做大一點,才能讓人人可分。

 

當然,越大的組織規模,就意味著高層官員權力的明增實減,以及內部管理成本的增加。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区但明增實減的平衡點在哪,會根據官僚組織的結構、高層官員自身的能力而有所不同。且在高層官員不負擔下屬增加的成本時,他們更有可能為了擴大名義上的權力而進行組織規模擴張。


官僚組織的僵化與變革


隨著官僚組織的擴張,等級差距的拉大,關鍵決策層的上移,管理成本的增加,組織僵化不可避免,且僵化現象出現在極權主義社會中的可能性遠高于民主社會。為避免僵化或及時打破困局,大規模的組織結構變革是必然之舉。

 

啟動變革的速度又與組織僵化的程度和組織惰性息息相關。組織僵化程度可借由組織績效差距(預期效果與實際效果的差距)體現,組織惰性可由組織中保守者的百分比以及其占有的支配地位比重來體現。一般而言,績效差距越大,組織內外部壓力越大,組織高層保守者越少,改革啟動速度越快。

 

而即使是在同一績效差距情況下,官僚組織的感知渠道不同,其所采取的反應機制也會有不同。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区當官僚組織是借由外部施壓而感受績效下降時,除非壓力已經使組織難以承擔而面臨解體風險時,官僚組織始終會傾向于采取降低外界預期、退讓部門職能等方式去緩和壓力,而非實行變革以從根本上消解壓力。當官僚組織是通過自身成員感受到組織績效下降時,盡管這部分官員支持改革,但由于其個人的意見無法代表整個組織的意見,其推動變革的可能性仍舊待定,畢竟這一部分官員要說服其他官員,尤其是高層官員的難度性并不小。

 

但總體而言,由于官僚組織多以“自上而下”的變革形式為主,“內部自我覺醒而引發變革”的可能性還是會遠高于“外部壓力引發變革”的可能性。


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編輯 | 潘雨晴 戴榕

公共政策 | 專業客觀 | 新型智庫

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