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社科院 | 朱恒鵬 徐靜婷:共享發展理念下的社會保障體系轉型

2016-12-23    作者:朱恒鵬 徐靜婷
主頁菌語

經濟發展不應僅追求數目字上的增長,全社會共享發展的成果才是王道。需要安全保障、追求公平公正、向往自由發展,都是人的基本訴求,社會保障制度應該積極回應它們。在我國經濟社會轉型的背景下,人口大規模流動,社會網絡重構,原先綁在單位、囿于身份的社保制度早已滿足不了需求。


之前公號已經推送了中心主任朱恒鵬老師有關社會分層、社會保障與社會融合的演講,今日主頁菌為大家帶來它的姊妹篇。還是那句話,社保改革正當其時,要促進公平,要保護發展,往哪兒改,怎么改?且聽這回分解。


朱恒鵬  徐靜婷

中國社科院公共政策研究中心


指導理念的提出與分析


(一)自由人的聯合體與命運共同體


馬克思在《共產黨宣言》中,用高度概括的語言對社會主義(共產主義)作出了如下描述:“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的,將是這樣一個聯合體,在那里,每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”“自由人的聯合體”這個概念由此形成。按照馬克思的構想,在這樣一個社會中,人人“各盡所能、各取所需”。階級、民族、國家、貨幣、私有制、壓迫都會消失。“自由人聯合體”這一概念,代表著馬克思對社會主義高級階段或者說共產主義的終極構想。不過,包括馬克思本人在內,馬克思主義經典作家均沒有詳細闡釋“自由人的聯合體”的具體架構,也沒有對如何建立這樣的聯合體提出具體的建議。


一個需要深入思考的問題是,個人是否能夠脫離其所屬的民族、國家以及與之相關的獨特文化,成為一個純粹的世界公民?人類對自己家國和同胞的特殊感情能否變得微不足道?人類迄今為止的歷史,尤其是十九世紀以來世界各地殖民地次第獨立的歷史表明,對民族-國家共同體的追尋是人類社會發展的自然結果,民族-國家共同體認同感也日益清晰。面對現代民族-國家共同體的強勢回歸,馬克思主義經典理論并沒能給出清晰的回答。


英國左翼學者本尼迪特克?安德森(Benedict Anderson)在他那本著名的小書《想象的共同體》中指明,無論是什么形式的共同體,其“共同性”都表現在共同體所有成員對共同體的存在的統一想象,在社會心理層面上,可以說任何形式的共同體都是一種“想象的共同體”。安德森對個體意識和情感的強調,恰恰是對現實世界的準確呈現。


雖然“想象的共同體”是人類深層意識的一種心理建構,但這并不意味著這種共同體是虛構的,相反,它能真真切切地激發共同體成員的情感,實實在在地影響他們的行為。當奧運會賽場上中國健兒取得金牌,國歌奏響時,很多場內和電視機前的觀眾會忍不住熱淚盈眶,這種跨越空間、將不相識的人們聯系在一起的力量就來自想象的共同體。身處共同體中的人們可以感受到一種真正的共同體認同感,并因此獲得一種安全感、歸屬感與心靈的慰藉。同時,被真切感知到的共同體也會誘發人們的奉獻和合作意識、為共同體榮譽拼搏等高貴的情感。


共同體中“共同”這個概念,并非狹義地僅指“共享或共有物質資源”。人們生活在一個共同體中,意味著他們物質和精神生活在某種程度上是共享的、共有的,共同體成員以不同形式互惠,并且在非工具價值意義上珍視彼此。這種“珍視”當然可以是某種情感上的喜愛,但更多地是指共同為某種事業或理念奮斗的共享價值觀,或者指構建或遵循某種可以促進大家共同福利的特定規則。簡單來說就是一種最樸素的人本思想——將每一個人都當自己人看,讓每一個人都有尊嚴的生活,并力爭實現其最大程度的發展。在此意義上,這同樣是“自由人的聯合體”或者說“共產主義”的理想。


共產主義思想與共同體思想在理念上的親和性,甚至也可以從詞源上得到一定的證明。安德森的“共同體”翻譯自英文詞匯community,與馬克思所說的“共產主義”的英文詞匯communism來自同一個詞根commune,而德語中的“聯合體”一詞,也具有命運共同體的含義 ,在筆者看來,這種有趣的同步并非巧合。


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区不過,無論是馬克思還是安德森,均都止步于概念本身的描述,未就如何打造這種“共同體”或“自由人的聯合體”指明具體的發展路徑。筆者認為,在現階段中國的語境之下,這個問題應當被給予特別的關注。


改革開放以來,市場經濟的飛速發展,雖然帶來了絕大多數國民物質生活水平的顯著提升,但同時也打破了原本那些凝聚社會成員的共同體,比如,地理位置上的村莊可能還和改革開放前一樣,但此前基于地緣和血緣關系形成的鄉村共同體已經瓦解,建國后通過村隊集體經濟建構的農村共同體也已經瓦解,物質形態的村莊看似還是那個村莊,但文化和精神內核凝聚的傳統村莊已經不復存在。再比如,經過三十多年的改革、改制、擴大和變遷,原來僅僅是整個計劃經濟體制的一個具體生產單位、以單位制為核心的工廠共同體也已經基本瓦解,轉型為今天流動性很大的市場經濟環境中的企業,盡管仍然保留了生產經營業務,但生老病死婚喪嫁娶皆內化于同一個單位的生產-生活共同體已經瓦解。計劃經濟時代的單一社會結構已經被打亂,社會貧富差距不斷拉大、階層分化已經形成。在這種經濟社會轉型中,物質生產生活水平的迅速提高,以及生活模式的迅速轉型,并沒有同步伴隨著一個能讓全體國民在情感和精神上均認同的新精神內核的形成。在社會迅速轉型發展的過程中,那些落在后面的、處于劣勢的群體,會很自然地質疑社會經濟發展的目的,會抱怨國家已經將他們遺忘,并對富裕階層產生疏離甚至仇恨,繼而可能會疏離共同體甚至報復共同體,成為社會的不穩定因素。如何在現階段大規模人口流動常態化和迅猛的城市化進程中,重新從心理上和感情上凝聚全體國民,重塑現代國家共同體認同,成為當前中國維持社會穩定、繼續國家建設所無法忽視的重要問題。


(二)共享發展理念


黨的十八大以來,我國經濟總量穩居世界第二位,人均國內生產總值穩步提高,貧困人口不斷減少。在經濟快速發展的大背景下,分配不公問題愈顯突出,城鄉差異、地區差異逐漸拉大趨勢尚未扭轉,區域間公共服務水平差距依然在擴大。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区要想在2020年實現全面建成小康社會的目標,任務還很艱巨。


在這樣的背景下,黨的十八屆五中全會提出了共享發展理念,強調要共享改革發展的成果。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確指出,“堅持共享發展,必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感,增強發展動力,增進人民團結,朝著共同富裕方向穩步前進。”這是社會主義的本質要求,是真正體現社會主義優越性的關鍵環節。


具體來說,共享發展理念的內涵主要包括四個方面。一是覆蓋全民。發展的成果人人皆有權享有,絕非少數人的特權或福利。二是內容全面。經濟、政治、文化、社會、生態各方面建設都要跟上,人民各方面的合法權益都要保障。三是共建共享。調動最廣大人民的積極性,讓人人有參與感、有成就感。四是漸進共享。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区不躁進、不虛榮,立足國情,穩步發展。


本質上看,共享發展就是要解決社會發展過程中的公平正義問題。人民的參與感、獲得感、歸屬感、成就感成為政府重點關注的政策目標之一,追求國富國強的目標開始落腳于對全體國民共享發展的關注。建設都要跟上,人民各方面的合法權益都要保障。


這個角度理解,共享發展理念可以說是“共同體”概念和“自由人的聯合體”的合理結合,三者在含義上有很強的親和性。將馬克思所說的“自由人的聯合體”或者說“每個人的自由發展”作為奮斗的最終目標,在經濟社會發展過程中不斷探索加強共同體凝聚力、確保共同體成員的認同感和歸屬感的形成和強化,成為中國新的發展階段的首要目標之一。


(三)社會保障制度的內涵


社會保障一詞源于英文Social Security,可直譯為“社會安全”。這個概念載入了《國際人權宣言》。該宣言第二十二條說:“每個人,作為社會的一員,有權享受社會保障,并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現,這種實現是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況。” 簡單而言,它要求簽約國幫助其社會成員實現個人發展并充分利用國家能給他們提供的種種公共服務和社會福利。


具體來看,在不同國家和不同時期,社會保障一詞曾有著不同的含義,但現代國家的社會保障體系,其基本目的、宗旨和內容,則大體相同。其最重要的形式就是社會保險。此外還有社會救濟、社會福利等多種形式,幫助公民應對疾病、衰老、失業、事故等風險,保障其基本的生活、教育、醫療等條件,整體而言起著安定社會的作用。


社會保障的內在價值觀,在于通過社會共濟來預防貧窮、減少不平等、增進社會包容。過去二十多年來,國際社會對社會保障概念的內涵、外延及其功能都進行了拓展。2008年金融危機之后,國際社會認識到實現社會保障的全覆蓋對于緩解危機、應對經濟衰退具有重要作用,特別是在發展中國家,由于社會保險項目覆蓋的人群有限,在危機來臨時大多數人口無法得到社會保險支持,因此有必要建立一個廣覆蓋的最低的社會保護底線(Social Protection Floor),以便對失去收入、陷入貧困的人口提供社會保護。“社會保護”(Social Protection)這一概念,部分取代了原先的社會保障概念。國際勞工組織將社會保護底線定義為保障全部社會成員在生命周期內遇到社會風險時可以獲得的社會保護,包括最低收入保障、基本的健康保障等。社會保護除了包括社會保障的各種項目外,還包含了促進人力資本投資、提升社會成員能力的內容。社會保護底線定義給出了政府保障在整個社會保障體系中所應承擔的基本范圍,它有三個特征:一個是全覆蓋,即所有社會成員都應被納入到社會保障中;二是保基本,即政府保障只提供最基本層次的保護;三是將其作為逐漸擴大其他補充保障項目的平臺,在此基礎上建立比較完整的社會保障體系。整個社會保障體系首先以政府支撐的基本社會保障在水平層面實現全覆蓋,然后以此為基礎,實現縱向擴展,與市場提供的服務連接起來形成多層次的社會保障項目 。


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区概括起來,社會保障項目包括三個方面的主要內容:一是繳費型的社會保險項目,強調的是雇主、雇員和社會的共同責任原則;二是非繳費型的社會救助項目,強調的是政府對陷入貧困和不利境地的社會成員的托底責任,是社會安全網;三是促進人力資本投資、提升社會成員應對風險能力的項目以及積極的就業政策,強調對社會成員能力的促進和提升。這三類項目相互補充,共同織就了一個完整的社會保障制度 。


設計出一個符合共同體理念要求的社會保障制度,固然是制度設計師們期望的結果。但需要強調的是,任何制度都必須遵循一定的經濟社會發展規律。正如馬克思在其《政治經濟學批判》序言中所言:“不是人們的意識決定人們的存在,相反,是人們的社會存在決定人們的意識。社會的物質生產力發展到一定階段,便同它們一直在其中運動的現存生產關系或財產關系(這只是生產關系的法律用語)發生矛盾。于是這些關系便由生產力的發展形式變成生產力的桎梏。那時社會革命的時代就到來了。隨著經濟基礎的變更,全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革。”


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区如何構建符合現代國家共同體理念要求的社保體系,光有理想是遠遠不夠的,我們還要考慮制度的現實可行性和可持續性,這就要求我們在評價、改進甚至重新設計中國的社會保障制度之前,首先要做好事實梳理,明確中國經濟和社會發展的現狀,理清現行社保體制存在的問題和可以改進的空間,以確保制度設計在及時有效地回應生產力發展和經濟基礎變革要求的同時未脫離現實軌道。


現狀的分析


(一)中國進入經濟社會轉型階段


得益于市場化改革和對外開放,通過引入發達國家的通用性技術和聯結國際市場,中國經濟實現了三十多年的高速增長,生產力水平完成了質的飛躍,奠基其上的經濟基礎發生了質的變更。2015年中國人均GDP接近8000美元,進入中高收入需求轉型階段,國內部分發達地區更是全面進入了厚尾甚至長尾區間。


作為一個后發國家,中國用三十多年的時間,完成了歐美國家花費了二百多年才走過的經濟發展歷程。在經濟基礎高速變遷的同時,社會治理理念明顯滯后,不能很好地適應經濟基礎的變化。用一句簡單的比喻概括,就是“雙腳已經踏上高鐵,腦子還留在馬背上”。


歐美國家二百余年實現的經濟基礎變更,是由十多代人世代交替完成的。這種世代交替,完成的不僅僅是生產力水平的逐步提高,同時也完成了觀念和社會治理機制的轉型升級,十代人世代交替完成的觀念轉型,是一個較為平滑的過程。相比較而言,經濟社會轉型也較為平滑。按照馬克思主義唯物史觀的分析,經濟基礎的變更必然帶來上層建筑的變革,中國只用了三十余年完成了這個生產力水平的提升,這意味著我們必須在一代人內實現觀念和社會治理機制的轉型。莫說代際之間觀念的沖突,同代人內觀念的沖突、甚至同一個人自己多重觀念的沖突不可避免。“放慢腳步,等等靈魂”的說法,是這種沖突下的自然反應。但在全球經濟高度融合的今天,以現代科技為支撐的生產力提升速度,并不由發展中經濟體決定,后發帶來的模仿追趕優勢,自然提高了后發經濟體的經濟增速,觀念轉型的速度也自然受其驅動,人為“放慢腳步”只會加劇觀念沖突,并引發經濟社會轉型窘境。 既然速度已經不由我們決定,社會治理理念和機制的滯后導致的內部矛盾不可避免。為了順利實現經濟社會轉型,我們唯一能做的,只能是努力讓觀念跟上,并以觀念為引領,不斷地更新和完善制度。


具體而言,生產力的發展分別從經濟、政治和文化制度三個方面對現有的上層建筑提出變革要求:


首先,經濟制度方面,要求適應社會主義市場經濟的要求。從工具性角度講,市場經濟體制作為一種資源配置方式,可以提高資源的配置效率,為市場的所有參與者提供公平的競爭規則,從而更好地發展經濟。但市場經濟并不僅僅是個工具和手段,市場經濟本身必然是個分權體制,它本身就是目的,有其價值,會反身對制度和體制提出要求。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区以馬克思主義政治經濟學為指導的社會主義制度是我國的根本制度,而黨的十一屆三中全會以來通過探索和實踐,逐步確立的市場經濟體制也是一個基本制度,只有將理論與實踐二者結合,才能更全面地理解“社會主義市場經濟”的具體含義。在實踐中不斷豐富和發展馬克思主義政治經濟學,不僅能讓理論更好地反映當代中國國情和時代特點,也能使之更好地指導我國社會經濟發展的具體實踐,而且還能開拓馬克思主義政治經濟學發展的新境界。


其次,在行政管理制度方面,要求符合國家治理現代化的要求。法國經濟學家菲利普?阿吉翁(Philippe Aghion)等人在《管制與不信任》(Regulation and Distrust)一文中,通過模型證明了政府管制(包括政府對商品市場、勞動力市場、司法程序等方面的管制)與社會資本(即社會信任,包括人們對他人、企業和政府機構的信任)呈現很強的負相關性。其基本觀點是,當人們期望一個公民共同體(civic community)時,他們往往更期待較低程度的政府管制,也更愿意積累社會資本。隨著社會資本的增長,人們的公民責任感會增強,社會自治水平和程度會提高,對政府管制的需求會進一步降低,整個社會的企業家精神和創新氛圍也會更濃厚。由此,形成了一個社會自治和創新發展不斷正反饋的良性循環機制。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区而相反地,如果人們的公民共同體意識較弱,他們就會偏好更多的政府管制,社會資本也會更難形成,由此社會自治能力會進一步弱化,從而形成對政府管制的更高需求,也就帶來更多的政府管制,更多的政府管制不僅會加大腐敗的可能性,同時也會益發遏制社會的自治能力的培養和創新精神的養成。這樣一來,就出現了一個“政府越管越亂,越亂越管”的惡性循環。 


社會資本不足呼吁政府管制,而政府管制反過來進一步抑制社會資本的形成。行政強制力相對于社會自我管理能力的非對稱性增長,在當前中國經濟社會生活的方方面面均有不同程度的展現。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区 比如,中國的醫療服務供給體系就是一個典型例子。一方面,醫療行業普遍存在著醫患之間的信息不對稱,且患者對醫療機構和醫生群體缺乏信任,由此帶來了較高的管制需求;另一方面,政府部門在較高的管制需求和管制租金的雙重力量驅動下,對醫療行業實施了高度的行政管制,形成了政府主導醫療服務的格局,不僅大大增加了權力尋租、權力腐敗的現象,還顯著窒息了醫療行業對社會(市場)需求變化的靈敏反應,遏制了醫療資源數量和質量的自然提升、大大弱化了醫療行業自我管理、自我凈化、自我提高能力的發育和提高。


全能型政府抑制了社會治理機制的發育,社會治理能力的弱化會明顯提高社會公共問題出現的概率,而公共問題又會強化社會對政府管制的需求。如此,社會陷入無解的死循環。隨著經濟和社會結構的不斷發展與轉型,市場和社會也越來越多樣性,全能型政府與其家長式的社會管理方式已經不能適應這種變化。只有不斷提高社會的自我治理能力,培育自信、他信、互助、互愛的社會資本,才有可能走出這個循環。


最后,在精神和觀念層面,要求滿足人類需求層次的提升。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区隨著人類個體的人格發展,他們將不再滿足于那些由遺傳和本能決定的生理需要,他們的需求層次會不斷提高,一些心理上、精神上的需求也會開始出現。中國古代就有類似的觀點,“倉廩實而知禮節,衣食足而知榮辱”。美國心理學家馬斯洛則通過對人類的觀察和研究,提出了比較全面地概括和分析人類不同需求的“需求層次理論”(Maslow’s hierarchy of needs)。他用“生理”(phisiological)、“安全”(safety)、“歸屬感”(belonging)與“愛”(love)、“自尊”(self-esteem)與“自我實現”(self-actualization)等術語,描述出人類不同層次需求推移的脈絡。 


隨著人們從汲汲于基本生理需求的痛苦中解放,他們會逐漸對安全感、歸屬感、自尊感等較為高級的需要提高要求。例如人們會希望國家建立適當的社會保障制度,以減少他們對患病、衰老、意外工傷的恐懼,滿足安全感的需求;人們會希望感受到社會共同體和國家共同體的溫暖,滿足人們對歸屬感的需求。社保、教育、文化建設,都是滿足人類不斷提升的需求層次的自然產物。


(二)互聯網帶來的機遇與挑戰


互聯網時代的來臨,給中國的經濟和社會發展帶來了類似于催化劑的效應。互聯網在社會生活方方面面的應用,不僅促進了經濟發展,還加快了經濟和社會的轉型進程,同時也顯著放大了該過程中可能出現的各種變化的影響力。歸納來看,互聯網的催化劑效應主要表現在以下幾個方面:


首先,社會結構和社會網絡加速重組。市場經濟的發展,打破了原本以科層制和等級制為主要特征的傳統單位制網絡,而逐漸形塑出更加扁平化、去中心化的社會網絡結構。在這個過程中,互聯網明顯加快了社會結構重組的過程,加強了社會成員之間的溝通與合作。一方面,它加快了信息流動、豐富了溝通方式、甚至革新了交流內容,使個體間得以更好、更快地共享和互換知識;另一方面,互聯網放大了知識外溢的效應,使人類的群體智慧可以實現跨地區、跨國界的普遍應用。


其次,社會聲譽機制加速形成,社會資本積累速度顯著提高。互聯網+時代的來臨,顯著降低了經濟和社會交往的交易成本,減少了很多中間環節,信息流動成本的降低和流動速度的極大提高,加速了市場規則在全社會的擴散,加快了社會信任機制的建立,提高了社會資本形成的速度,給中國各行各業帶來了彎道超車的寶貴機遇。例如在醫療行業,互聯網可以顯著加速醫療行業的社會化發展。一方面,互聯網+加快了信息的迅速擴散,提高了醫療知識的規范化和標準化水平,一定程度上弱化了醫療行業的信息不對稱程度,增加了醫療服務供給能力,倒逼醫生提高技術水平、培育專業精神,建立服務意識;另一方面,互聯網可以提高醫療服務供方對社會(市場)需求的反應靈敏度,提高行業自治能力,激勵醫療行業不斷創新和改善服務。此外,互聯網可以加快行業參與者的流動,形成行業內部的自然分層,打破原有單位制體制下僵化的人力資源配置機制,顯著提高全社會的專業化和分工協作水平,培育社會多元開放的競爭精神和協作精神。


最后,互聯網+的出現和擴展,導致就業方式的劇烈轉變。市場經濟在中國的發展,已經將計劃經濟時代的人力資源行政配置機制,轉型為很大程度上自由流動的市場化人力資源配置機制。很多人已經改變了過去那種在一個單位工作一輩子的生活。而互聯網的蓬勃發展,則為各類就業者、企業家和企業創造了更多的機遇,極大加速了人力資源的自由流動速度、程度和廣度。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区首先,互聯網實現了海量信息的迅速流動和方便檢索,降低了信息搜集的成本;其次,互聯網帶來的靈活協作模式使得企業組織模式獲得了更大的靈活性,用工規模也得以靈活調整,減小了企業家的創業成本,降低了單個企業的規模;再次,互聯網可以通過客戶反饋評價體系和社交媒體,形成企業口碑的廣播傳播,降低了企業營銷成本;最后,互聯網可以解放人力資源,從業者的發展不再絕對依附于企業,自由工作者群體的規模日益擴大,拓展了市場合作的邊界。


與傳統行業的產業鏈集群相比,互聯網相關行業的生態圈呈現出“開放、共享、個性化”三大特點,互聯網行業從業者則呈現出“年齡低、工齡短、學歷高”三大特征。以“淘寶”賣家為例,依托淘寶這個開放平臺,不僅很多交通不便地區的居民實現了家門口就業,甚至還有很多學歷高、有創業想法的白領放棄了自己穩定的朝九晚五工作,辦起了淘寶店鋪。許多高學歷淘寶賣家的店鋪,甚至做出了自己的特色,形成了自己的品牌,隨著規模的不斷擴大,他們也為社會創造了更多的財富和就業機會。


(三)現行制度已經不適應時代的發展


社會保險體系是社會保障制度最為重要的組成部分。中國現行社會保險的主要項目包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險,簡稱“五險”。除此以外還有一項常常與五險同時繳費的住房公積金,主要為職工解決住房問題提供保障,簡稱“一金”。“五險一金”制度的建立,主要通過強制用工單位及其職工以其薪酬收入的一定比例,繳納社會保險費形成社會保險基金。參保職工一旦滿足如喪失勞動能力、暫時失去勞動崗位或因健康原因造成損失等特定條件,就可以從基金中獲得特定的經濟補償,依此應對各種自然和社會風險。


然而,客觀地說,中國現行社會保障制度已經不能適應當前經濟社會轉型的要求。其問題主要表現為制度設計基本理念的滯后性和具體操作上不適應性兩個方面。


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区在制度設計層面上看,現行社保制度理念的滯后性主要指向兩個問題。


第一,現行社保制度具有明顯的身份制特征,違背公正性要求。以基本醫療保險為例,無論是以職業身份為基礎建立的職工醫療保險,還是以戶籍身份為基礎而分別建立的城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療(新農合),都是從制度上肯定甚至強化了職業身份和戶籍身份的區別,會在公民的觀念里和現實體驗中加劇不平等。尤其是基于戶籍差異建立的城鄉不同類型的社會保障,不僅無助于縮小城鄉間差距、反而在現實中擴大了城鄉居民收入之間的鴻溝。 


這種由戶籍制度人為造成的城鄉分割,不僅讓農村居民無法獲得與其他公民同等的基本社會保障,影響其對國家共同體的認同感和歸屬感,為個人的更好發展人為設置了阻礙;而且研究表明,戶籍制度所導致的社會保障差距,還會讓與城鎮居民同等收入的農村居民更多存錢、抑制消費需求 ,長期來看顯然不利于國家經濟由投資拉動向國內需求拉動的戰略轉型,有損市場經濟健康發展。另外戶籍制度亦顯然不能滿足農村居民需求層次不斷提升的要求,物質生活的提高使得他們不再滿足于基本生理需求的滿足,他們同樣希望獲得與其他公民同等的安全感和尊重感。


第二,現行社保制度板塊化、碎片化現象嚴重,可持續性堪憂。無論是醫療保險還是養老保險,每一保險類別之下都根據不同的身份特征覆蓋了不同的人群,這就導致了社保制度的板塊化。而每一個板塊下面,又根據不同地區,尤其是不同市、縣之間的經濟發展水平差異,形成了碎片化的基金統籌單位,經濟發展水平高的地區可以提供相對較高的社保水平,落后地區的社會保障能力則不足。同樣的保險類別,不同的板塊之間互不聯通,不同基金統籌單位的資金也無法互相調劑。這不僅影響了社保基金本身的抗風險能力,不利于社會穩定,還使那些經濟上更脆弱的人群反而無法獲得適當的社會保護,違背社保制度互助共濟的初衷。


具體操作層面上看,中國現行社保制度顯然已經不能適應現階段的企業組織方式變遷、人們的就業形式及理念和經濟形勢上的變化。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区現行社保費用的征繳是以單位為基礎的。社會保險征繳機構直接通過職工工作單位征繳社會保險費。這種繳費方式,依托于工作單位,不僅簡單易操作、行政成本也小,還有效轉嫁了職工對社保繳費的經濟負擔感受,顯著弱化了繳費者的權責對等要求以及抗拒感。


尤其重要的是,互聯網+時代的到來,就業的靈活化、小型化,使得總就業人口中靈活就業人員比重顯著提高,以單位制為基礎建立的現行社會保險制度,面臨著巨大的挑戰。


首先,經濟組織和社會組織方式變革,機構規模減小,靈活就業者顯著增多,加大了社保繳納的難度。市場經濟體制下,組織結構靈活化,就業者中存在一定比例的靈活就業者是自然現象。比如,日本紀錄片《日本社保危機》中披露了如下數據:1985年日本的靈活就業者占總就業者比重為16.4%,1990年這個比率上升到20.2%,2005年是32.6%,2008年則是34%左右,呈現明顯的穩步增加趨勢。而互聯網+時代,企業日益向平臺化結構轉型,活躍于平臺之上的僅僅是平臺的使用者,而不再是傳統企業的內部員工。這一經濟社會交往組織方式的變遷,會進一步擴大靈活就業者的比重。


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区小微企業和自我雇傭者的增多,最大的問題不在于社保費征繳的技術難度,而在于征繳阻力的迅速增加。如前所述,原來通過大單位統一征繳的間接方式下,個人對繳費負擔的直觀感受并不十分強烈。而現在企業小型化、微型化,職員很可能同時既是雇主又是雇員。在這種情況下,要求他們以原來的方式繳納社保費用,對其個人的直接沖擊比較大。社保費和稅收基本類似,傳統依托于大單位統一征繳的社保費很類似于間接稅,作為最終負擔者的職工因為沒有直接繳納社保費,對社保費的經濟負擔感不強烈,但是小微企業繳納社保費,效應更像財產稅和個稅等直接稅,雇主和雇員的經濟負擔感非常強烈。歷史上直接稅的征收都比間接稅的征收艱難得多。發達經濟體為了建立起以直接稅為基礎的政府信用,無不經歷了漫長痛苦的社會動蕩。比如英國的個稅制度就用了長達80年的時間才建成,德國同樣花了80余年,而美國亦用了52年。之所以會這樣,是因為即使稅額相等,不同的稅制給居民帶來的稅痛大不相同。大單位代繳的占薪酬比重50%的社保費給職工帶來的“費痛”和小微企業繳納同樣比例社保費給雇主、雇員帶來的“費痛”不可同日而語。


其次,大規模人口流動常態化,流動人口參保意愿不足。隨著城鎮化和工業化的不斷推進,欠發達地區受制于經濟發展乏力,無法大量吸納本地年輕勞動力,大量人口向發達地區流動,人口流動現象逐漸常態化。以貴州省畢節市為例,2008年其戶籍人口811萬,常住人口703萬,推測流出人口約108萬。此后流出人口規模不斷擴大,到了2015年,推測流出人口數已接近233萬,約占其戶籍人口的26%。


現行社會保險體系以單位制為依托,預設了勞動力工作單位不會輕易變動。如城鎮職工醫療保險,職工在職時高繳費、退休后不繳費享受高福利,這在戶籍管理嚴格、人口流動不多的情況下尚可維持,但這種城職保制度使得醫保的跨區轉移接續極為困難,甚至根本不可能,已經很難適應現階段大規模人口流動的“新常態”,流動人口的社保狀況堪憂。


流出人口一般以農民工為主,而由于種種原因,這個人群在城市參加社保的意愿不足。2014年,農民工參加城鎮職工基本醫療保險的比例約占總量的18.5%,參加城鎮職工基本養老保險的比例也只有約16%,此前多年農民工參保比例均低于20%。一方面,由于城鎮就業的流動人口中有大約40%左右為靈活就業,這部分人群基本上被排除在社保之外。另一方面,由于制度設計的原因,農民工的社保地位十分尷尬。拿基本醫療保險為例,農民即使常年在外打工,也必須在戶籍地參加新農合。如果農民工加入流入地職工保,那么就會出現重復參保的問題,而如果農民工在流入地不參保,由于外地就醫報銷比例低或手續繁瑣,新農合事實上沒有起到很大的醫療保障作用。從目前的情況看,要真正實現基本社保制度的全覆蓋,流動人口是最大短板。


再次,個人就業理念的變化,對社會保險提出了新的要求。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区隨著全球步入后工業化時代,過去那種不斷通過分工和細化工作任務來提高生產效率的生產方式,已不再能夠滿足人們對工作和就業的定義。越來越多的年輕人不再滿足于“一個單位一輩子”的就業方式,而開始主動嘗試一種多職業、多身份的多元生活。特定領域的專業性不再是定義“人才”的主要維度。相反,那種涉獵較廣但每個領域都不算精通的人,卻更有可能將不同內容加以創造性地利用和結合,也更有可能因其創意獲得更高的收入。


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区藝術、文化、旅游、娛樂等需要趣味和新意的領域,開始成為拉動經濟發展的新動力,而這些領域的生產組織方式也開始發生顛覆性的變革。傳統上在固定時間段、以單位某個固定場所為集體辦公地點的工作方式,已經逐漸被遠程辦公和彈性工作制所替代。


傳統單位制下,個人離開單位寸步難行;而現在,個人的發展不再依托于單位,只要有足夠的個人能力,人們可以自主地創造意義、定義價值、生產財富。


當這種追尋自由、多元、有趣的個人就業觀逐漸推廣普及,過去那種將人束縛在單位里的社會管理制度,以及建基于上的傳統社保體系,顯然已經不合時宜。以移動互聯網平臺為依托的這種工作和生活網絡,開始更為接近“自由人聯合體”這個概念,這對社會保障制度提出了變革要求。


最后,在經濟下行和人口老齡化的壓力下,現行社保體系不可持續。2008年全球經濟金融危機導致全球經濟下行,雖然當時中國通過強刺激政策,緩解了金融危機對中國產生的影響,但隨著時間的推移,刺激政策的后遺癥開始顯現:鋼鐵、煤炭等工業產能大量過剩;對外出口貿易顯著走低;中小企業大范圍破產、“僵尸企業”有增無減,中國經濟增速的走低已經成為一種中長期趨勢。


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区此外,原本推動中國經濟發展的人口紅利也正在消失,近年來中國生育率長期保持在1.4—1.5%水平,遠低于其他發展中國家,中國勞動年齡的人口在絕對減少。又值中國當前正處在人口老齡化加速的關鍵轉折期,勞動人口和企業的壓力巨大。


在經濟增速放緩和人口老齡化的雙重壓力下,過去那種高繳費的社保制度已顯見不合理。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区仍以職工醫療保險為例,除部分經濟發達的大城市外,很多城市都出現撫養比迅速下降的趨勢,部分經濟欠發達地區甚至出現退休職工多于在職職工的撫養比倒掛現象,全國職工保統籌基金也面臨極大的壓力。福建省南平市是典型地區,其撫養比在2008年時就只有1.97:1,到2015年更是銳減至1.35:1。南平市的11個區縣中,2009年起就有3個區縣出現當期基金赤字,到2015年上升到7個區縣;累計結余可折抵當年支出的月份,從2008年的32個月迅速下降到2015年只有2個月,其中5個區縣累計結余已經為負。


想要進一步激發微觀經濟的主體活力,實現“大眾創業、萬眾創新”,增強我國經濟長期穩定發展的新動力,就必須有效減輕企業和職工的負擔,讓他們輕裝上陣。這也是中央提出的供給側結構性改革的一項重要內容。


基本社會保障的城鄉差異、職工和非職工差異,以及在職職工和企業的高繳費率,都不符合現階段給企業減負以及彌合城鄉差異、提升欠發達地區增長潛力等要求,應當及時作出調整。


共享和國家共同體理念指導下的社會保障體制


(一)建立以人為本的社會保障制度,形塑現代國家命運共同體


在此前高速發展的三十多年中,我們一路高歌猛進,長期保持的高增長和高就業,遮蔽了各類社會制度的缺陷和由此產生的社會矛盾。而一旦這列高速前行的列車開始降速,此前積累的種種制度問題及其引發的社會矛盾,都開始一一曝露在我們的眼前。經濟增長率和經濟績效不再是衡量執政合法性的唯一尺度,人們開始更多地關注制度的公平、公正,更多地關注經濟發展成果的公平共享。長期的經濟發展低速并不可怕,一定程度和頻度的社會矛盾有限度爆發也非最壞情況,最可怕的是社會認同感和社會向心力流失,并最終導致社會底線失守、潛規則盛行于世、道德與規則淪喪。 


傳統中國是典型農耕社會,社會結構主要是圍繞人們與生俱有的血緣和地緣關系建立原始共同體,形成所謂熟人社會,利用大家庭或宗族力量給其成員提供必需的保護和規范。建國以后,這種傳統共同體逐漸被單位共同體所替代,以東北老工業基地為典型,圍繞職業身份建立的單位共同體,同樣能給予身在共同體中的個體以安全感、認同感和歸屬感。在這兩種形式的共同體之下,人的社會關系都相對簡單,社會生活雖然受限制但是有比較穩定的保障,社會流動性有限、社會結構也相對固化,很難發生大范圍的社會矛盾和沖突。


改革開放以來,伴隨著市場經濟發展而逐漸深化的工業化,以及迅速而來的后工業化和城鎮化,傳統的家族共同體和單位制體制受到了巨大沖擊。傳統村莊社會逐漸瓦解,單位制則因大批國有企業倒閉亦逐漸解體。生產力發展帶來了經濟制度、國家治理理念以及人們的精神文明訴求等方方面面的劇烈轉型,互聯網的廣泛應用也給社會結構、社會網絡的組織形式帶來了深刻的變革。如何緩解轉型過程中個人的焦慮和精神失落,如何應對社會思想觀念的日趨多元化,如何控制觀念多元化所催生的社會離心力,是國家共同體建設過程中必須考慮的問題。


針對這些問題,我們必須重新思考筆者在文章開頭部分所提到的社會保障制度在重塑國家共同體方面的重要價值。從工具價值上看,社會保障制度的建立有助于提高人力資本的質量,并最終有利于提高生產力。但社會保障制度同樣有它十分重要的內在精神價值,它能讓全體國民感受到國家和社會對他們的幫助和扶持,讓其獲得歸屬感和心靈上的慰藉,緩解他們面對工業社會和信息化社會不可預知的風險時不可避免的恐懼和孤獨感,從而形成國家共同體的歸屬感和認同感。


社會保障制度的這一重要性,在倫敦奧運會開幕式的一個場景中得到展現。在開幕式的核心部分,在女王出場、升國旗之際,上千名醫生和護士擺出流光溢彩的“NHS”(國民醫療服務)字樣,贏得了全場的歡呼。一戰二戰讓曾經的日不落帝國淪為了二流國家,但NHS的建立讓英國民眾找回了國家共同體認知。英國的NHS體制主要的不是醫療成就,其更重要的成就或許是它讓英國重新獲得了共同體的凝聚力以及其國民對國家共同體的認同。


良好的社會保障制度可以成為社會團結和諧的粘合劑,成為國家軟實力的象征。可以毫不夸張地說,社會保障制度是構建現代國家共同體的基石。


馬克思所構想的共產主義是“自由人的聯合體”,其實現基礎是公有制。社會保險體制或者社會保障體制正是公有制的一種實現形式。


(二)改革正當其時


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区改革現行社會保障制度,要符合三個方面的基本要求。


首先要符合社會主義市場經濟體制的要求。消除貧困,消除身份束縛等各種歧視。提高人們自由發展的能力,不僅僅是抽象意義上社會主義的本義,也是社會主義市場經濟的具體目標。在強調由政府和社會在人的生存、健康、教育等領域承擔起“保基本、兜底線”的責任時,還要注意發揮市場機制在人們生產生活中的決定性作用,保障勞動人口的流動性,以實現個人更好的發展。


其次要符合政府簡政、社會自治的要求。改變單位制制度下單位對個人生活各方面的包辦,放松現行社會保障制度將個人與單位的捆綁,加大政府簡政放權的力度,給予個人和各行各業更寬松的發展空間。積極鼓勵社會互助組織對社會保障的有益作用,有意識地培養社會自治精神。


最后要符合人類逐漸多樣化的需求。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区更多地依托商業保險的自由發展,加強社會保險各領域的信息共享和良性競爭,通過公私合作共同滿足人們的多元化和差異化需求。


雖然當前中國的社保體系因經濟增速放緩、人口紅利逐漸消失而出現基金緊張、制度不可持續等風險,但古語云“福兮禍之所倚、禍兮福之所伏”,當前的危機反而打開了改革窗口,促進改革共識的形成,倒逼社保制度必須做出改革。


當前中國正處在就業結構變化相對溫和的時期,老齡化尚處于加速之前的平穩期,社保基金仍有回旋余地,人口結構也依然比較合理,整體而言改革正當其時。若錯過當前的改革窗口期,改革面臨的困難也會越來越多,改革可以運用的手段也會逐漸減少。當風險持續發酵,并最終導致社會保障制度崩塌,很可能會出現社會共同體的崩潰。


(三)共享發展理念下的社會保障體系的具體描述


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区基于以上分析,筆者認為,建立符合共享發展理念的社會保障體系,應當考慮如下四條建議:


第一,三保合一,并以此為基礎建立覆蓋全民的國民養老保險制度和國民健康保險制度。基本社會保障制度的設計,要堅持“均等化、廣覆蓋、保基本、兜底線”的邏輯,以適應現階段就業格局和企業組織形式的變化,給企業和年輕人減輕壓力。同時,發展多種形式的商業補充保險項目,以滿足社會上不同層次的保險需求。


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区制度公平是中國歷史上長期存在的信念,任何制度的設計都要從自己的歷史中發掘那些已有的共同信念,并有意識地引領其走向現代化。

 

第二,提高社保統籌層次,同時改革醫療服務供給體系,并最終實現社保的全國統籌。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区全國統籌,同一的繳費程序和標準,能夠在全體國民直觀感受上形成一種共同體成員的歸屬感和參與感。緩解并消除基本社保制度中的城鄉差異、地區差異、職工與非職工差異,全社會共享改革開放以來的成果,能夠提高全體國民對社會共同體的認同感、提高社會共同體的凝聚力。


第三,通過政府統一補貼和個人繳費完成社保籌資。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区以城鎮居民保為標準,增加政府對農村居民保的補助,在統一城鄉籌資標準的基礎上,將城鎮職工的社保并入,建立國民保險統一籌資制度。當前城鄉居民保險覆蓋了約80%的總人口,僅占20%的城職保參保人群也不用再增加新的政府投入,因此只需通過結構平移將其籌資轉入統一的基金池子。


第四,改善社保體制,堅持“社會保險社會經辦”原則,依托市場化公平競爭機制,培育和完善社會自我管理、自我約束機制。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区這一點至關重要,是在我們這個人口眾多、地區間經濟發展水平差異巨大的國家中,使統一的國民社會保障制度能夠良性運轉、長期可持續的核心制度保障。


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END

編輯 | 潘雨晴

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