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社科院 | 爭議退休職工醫保繳費 羊毛哪里出

2016-01-09    作者:朱恒鵬 昝馨
『主頁菌語』

社會資源總是有限的。一個國家的社會保障水平,往往與其經濟社會發展程度、人口結構等其他因素緊密相關。如果將過去近20年的基本醫保比作吃飯,我們基本采用了年輕人買菜做飯、老年人吃的辦法。假使經濟增速持續、醫療費用平穩,人口結構不變,每一代年輕人多繳費,來供養每一代老年人看病就醫,也可以井然有序。


進入“新常態”的當下,醫療費用迅猛增長、老齡化壓力日趨嚴重,是否也要讓老年人湊份子買菜做飯,重新進入公共議題。財政部部長樓繼偉開年《求是》發文,再提職工醫保退休人員繳費,引發喧嘩無數。


我中心特撰此文,討論醫保籌資結構調整的內在邏輯與可行之處。羊毛不會出在牛身上:不愿意自己出錢,就得讓子女出錢;不舍得子女出錢,就只能全民增稅......

朱恒鵬 昝馨

中國社科院公共政策研究中心


城鎮職工基本醫療保險制度自1998年建立以來,一直采用退休職工不繳費、在職人員繳費“供養” 退休人員的籌資模式。隨著社會發展、人口結構變遷,職工醫保撫養比壓力日趨加大,這一做法終將無以為繼。


2015年11月中共十八屆五中全會公布“十三五”規劃建議,財政部部長樓繼偉近日也在《求是》雜志發表文章,均提及要研究制定退休人員繳納職工醫保的新政策。此政策如能成行,我國職工醫保籌資體制將迎來新的轉型,代際間社會資源配置將更加公平,社會經濟發展也有望更加平穩。


退休人員不繳費,本就是國際上社會醫療保險體系中少有的做法。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区社會保險的本質是保險,是互助共濟,參保者承擔繳費義務,享受保障權利。此前我國城鎮職工醫保中退休職工不繳費的特殊政策,有其歷史原因。時逢國企改革等歷史浪潮,需要通過退休人員不繳費等方式減輕當時建立現代社保體系的改革壓力,同時也減輕那一批退休人員在面臨企業破產、重組之外的生活壓力。繳費壓力更多為在職的年輕人群及企業承擔,這一政策一實施就是17年。


這17年我國迎來了經濟的飛速發展、社會的繁榮變遷,這是建立在在職職工努力工作、為社會創造價值、增加全社會福利的基礎之上的。然而,人口結構也在這17年間發生了巨大變化,城鎮職工醫療保險的撫養比快速下降,剛剛放開的“二孩”政策也難以拉高已經急速走低的生育意愿,且遠水難解近渴,年輕一代繼續為退休人員醫療保障“托底”,負擔日趨沉重,矛盾日趨激烈。


官方統計數據顯示,2014年底,全國職工基本醫療保險參保28296萬人,其中退休人員7255萬人,在職退休比即撫養比為2.9:1,這意味著不到3個在職職工就要供養1個退休老人。一些以大型國有企業(廠礦)為主體的地區,城鎮職工醫保的撫養比甚至降到1.5:1,也就是1.5個在職職工繳費供養一個退休職工。而人均壽命的增長,都使得老年群體的醫療費用急劇攀升。2012年6月,時任人社部副部長胡曉義在一次公開講話中指出,老齡化已經成為中國醫保基金的最大壓力,24.9%的退休人員消耗了59.9%的醫保資源,形成巨大隱患


至三年之后的今天,城鎮職工醫保基金赤字危機已迫在眉睫,基金增收壓力更加嚴峻。職工醫保統籌基金雖然有一定結余,但40%的結余集中在廣東、江蘇、浙江、山東四省,其他省份大部分處于赤字邊緣,地區之間“貧富差距”嚴重。截至2014年,我國已有185個統籌地區的城鎮職工醫保資金出現收不抵支。與此同時,很多地區退休職工的住院率達到50%以上,即一年中每兩名退休職工就有一名發生住院費用。


如果將這部分仍在不斷增長的壓力繼續轉嫁到企業和年輕的在職職工身上,顯然難以負荷。目前,僅僅來自社保的負擔就已經對在職人群和企業形成重壓。僅養老保險和醫療保險兩項,籌資比例就分別占基本工資的28%和9%(北京等地區醫保籌資比例是12%),加上失業保險、生育保險、工傷保險和公積金,整體繳費水平已超過基本工資的50%,在全世界屬于社保繳費比例最高的國家之一。而經濟發展又已進入“新常態”,增速放緩,企業出于降低成本的考慮必然減少用工需求,欠繳、斷保、選擇性參保現象日益突出。這意味著城鎮職工醫保擴面即增加在職職工繳費人數的空間已經基本沒有,甚至維持既有繳費人數規模業已困難。以西寧市為例,甚至出現了1.4萬名職工轉為參加城鎮居民基本醫保,顯現出對社會醫保體系的巨大沖擊。


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区而退休人員還在快速增加,退休人員帶來的費用壓力也在快速增加。據陜西省寶雞市測算,每增加一名退休人員統籌基金將減少收入2200元。該市2014年新增退休人員9743人,僅此一項統籌基金一年減少收入2000萬元。


有觀點認為,面對這樣的基金壓力,首當其沖承擔責任的應該是政府也就是財政資金。然而,醫保基金是保險而非福利,財政資金為醫保基金無限兜底,這種做法在國際上也絕無僅有。幾個具有代表性的實行社會醫療保險的國家和地區中,如德國、日本、及中國臺灣地區,都還沒有財政資金對有正式工作、穩定收入的人群進行醫保補貼。以德國為例,德國一度規定退休人員免于繳費,但醫保基金很快不堪重負,后改為以養老保險金為基數,費用一半由老年人負擔,一半從養老保險金中扣除,這也是全世界較為普遍的做法。


換句話說,保險本質的醫保基金,必然要求參保人承擔繳費義務,由此享受保障權益。這筆錢只能從參保人中來,如果退休職工不繳費,則壓力將全部由在職職工承擔。即便強令財政資金擔下這份責任,也不過是增加全民的稅收負擔,“羊毛不會出在牛身上”。


另外,現在退休人員的境況也已與職工醫保建立伊始有很大不同。在當時,國企改革浪潮中的退休職工,還可以被視作彼時的“弱勢群體”,但時至今日,2005年到2015年間國家連續十一年上調企業退休人員養老金,平均年增幅達到10%左右,養老金絕對水平已從2005年的月人均710元左右提高到2015年的2300元左右,不少地區退休人員工資甚至高于在職職工,退休職工已非弱勢群體,具有承擔一定醫保繳費的能力波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区。而城鎮職工醫保建立時間尚短,自1998年至今不過17年,存在大批繳費時間很短甚至未曾繳費但已退休的人員,即便按照現行規定,繳費年限只需達15-25年就可退休后不繳費、終身享受醫保待遇,繳費根本無法彌補其醫保支出,失去社保權利義務相對等的公平本質。


因此,沒有道理再讓年輕人群和企業戴著鐐銬沉重前行。2015年中央經濟工作會議明確提出幫助企業降低成本要降低社會保險費。以上海為例,2014年上海城職保人均籌資額為4700余元,假如退休人員加入分攤費用,人均籌資額則有望下降至3300元以下。當然,退休職工的繳費規則還需進一步精算設計,但至少,退休職工繳費將有助于企業和在職職工負擔減輕,毋庸置疑。


社會醫保體系是全民共有,任何相關政策的調整,都應經過理性的思考、充分的討論,而不是盲目批駁,情緒化、民粹化言論既不負責任也于事無補。此前連續十一年提高企業退休職工養老金,很多人只看到政府“發福利”,卻未必看到背后年輕職工和企業的勞動貢獻、納稅貢獻;今天,我們討論退休人員繳費重啟,同樣有很多人怨聲連連,卻也沒看到企業和年輕人可以減輕的沉重負擔。老人家家有,在外拼搏的年輕人,家家也都有,也會有。


當然,減輕醫保基金壓力,重啟退休人員繳費只是基金“開源”的重要手段之一,“節流”即控制醫療費用快速增長,也是政府不可忽視的重任。2014年全國衛生總費用達35312億元,是醫改啟動前(2008年)的2.4倍。因此,這需要醫療衛生體制真正的改革、大膽的突破,不能讓退休職工繳納的醫保基金,最終用于更大的浪費,這方為社會醫保制度更公平、更可持續的建設之道。


(朱恒鵬系中國社科院經濟所副所長、公共政策研究中心主任;昝馨系中國社科院公共政策研究中心研究助理。本文原載于中國經濟網,2016年1月7日)


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編輯|昝馨 徐靜婷


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