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醫改案例 | T市:一個醫院改制的失敗案例

2017-01-20    作者:昝馨
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國企醫院是計劃時代“單位包一切”的產物。2002年中央發文,指明國企醫院朝社會化、法人化發展,但具體方案的缺位、相關法規的不全,都成了這條急流里的亂石暗礁——和企業的關系糾纏不清,管理醫院權責不明,信息不通,利益協商平臺沒搭起來……

問題總得解決,改革還要繼續。公號今日推文,即從T市國企醫院改制的現實案例入手,找bug,問根源,為想出解決之道打個好底。


昝馨

中國社科院公共政策研究中心主任助理


2003年前后,順應國企改革浪潮,中央部委出臺了一系列文件,對包括國企醫院改制在內的各項改革明確路徑及辦法。然而,地方具體操作過程中,仍存在不少政策法規的模糊地帶;即便在法律法規都有所明確的情況下,也因缺乏明晰有力的法治環境,導致遇到問題不能依法解決、依法執行,催生出一些失敗的案例。

 

2013年末,我們因調研企業醫院改制情況,前往T市。在T市改制的若干醫院中,T市第七人民醫院即為失敗案例之一,其存在的問題既有特性也有共性,值得在更廣泛的醫院改制重組中,汲取失敗的教訓,避免更多失敗案例的出現。


T市第七人民醫院的改制辦法


波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区T市第七人民醫院前身為中國第X公司職工醫院(國企),1951年建院,1996年通過二級甲等醫院評審。

 

2002年,國家經貿委等八部委聯合下發《關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法》,部分T市企業醫院啟動改制。2004年,X公司在中央文件基礎上,提出《X公司職工醫院改革實施方案》,經X公司黨政聯席會議和醫院職工代表大會通過后,報T市政府審批通過。

 

相對當時許多企業醫院主體企業完全退出的改制辦法,這份方案可以說相對溫和。X公司由全資擁有改為部分持股,也就是并未完全退出,其余股份由醫院管理層及職工全院持有。改制后醫院形成新的章程,約定此后的法人治理結構、利潤分配、出資轉讓、醫院章程修改等條文。

 

按照當時約定,改制后X公司占股41.8%,員工占股56.5%,醫院主要經營層占股1.7%。不過,經營層認購股份的資金,至我們調研時,一直沒有到位。2011年某會計師事務所對醫院審計顯示,國有股權實際占股42.8%,員工占股57.3%。

 

醫院用地在資產評估時并未算入。改制時,應T市土地管理局要求,土地性質自X公司的住宅用地轉為醫衛慈善用地,使用權類型為劃撥,但使用權人始終保持為X公司,醫院并不享有使用權。

 

波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区人員安置方面,376名醫院員工與X公司解除勞動合同,整體進入作為非營利性醫院重新注冊的改制醫院,簽訂新勞動合同。按政策相關規定取得經濟補償金又不愿入股改制醫院的員工,允許轉讓股份。改制前由X公司認定的退休、內退及下崗人員由X公司承擔費用,委托醫院管理。改制前負欠職工的住房公積金等費用,X公司一次性補足。女45歲、男50歲以上員工改制后內退。改制后職工養老、醫保等問題,從主體企業劃出,歸T市勞保局管理。

 


改制后的醫院管理



改制后的新醫院章程提出,要建立法人治理結構,包括成立股東會、董事會及監事會。

 

股東會由醫院全體股東組成,不設股東代表,也就是說,376名醫院員工作為股東,都可以參與股東會,投票決定醫院的經營方針和年度經營計劃,選舉、更換董事、監事,決定董事、監事報酬事項,審議董事會、監事會報告,審議財務預決算方案等等。股東會按照股東出資比例行使表決權。股東會的決議要有三分之二股東表決通過,才能執行。

 

董事會由三名董事組成,其中兩名通過股東會確定,一名由X公司委派,負責醫院重大決策。設董事長一名,任期三年,可連選連任。董事會議每半年召開一次。醫院院長由董事會聘任,主持醫院日常工作。監事會與董事會類似。醫院董事、院長和財務負責人不兼任監事。

 

按照這份章程,376名股東除了享有股東會表決權、選舉權、被選舉權外,還可以按照出資比例分紅,股份可轉讓,醫院如終止,也可以依法分取剩余資產。同時,股東也要求以出資額為限承擔醫院債務。

 

為激勵醫院經營者加強管理、帶動醫院發展,X公司還要求,在對院長、副院長做出認購股份要求的同時,改制后前兩年股份投入獲取的凈收益中,40%獎勵給醫院經營者,其中一半作為股份認購的出資增加,另一半為當期收益,但如果惡意經營造成醫院損失,也要承擔經濟和法律責任。但是,這三位經營者一直沒有按承諾出資,而醫院因為經營慘淡,持續虧損,這些承諾的獎勵也無從變為現實。


醫院“寒冬”難以為繼


自2004年改制后,醫院一直經營不善,可以說每況愈下。2004年改制當年,醫院收入近1600萬元,虧損51萬元;2013年我們前往T市調研時,醫院已經暫停提供醫療服務,當年1月到9月收入僅有來自房租的4.5萬元,支出則有429萬元,虧損424萬元。凈資產相較于2004年的500多萬元,減少到只有370萬元,資產負債率150%。

 

由于醫院發展滯緩,無力投資醫院的再發展,醫療設備狀況簡陋,建筑物陳舊,不能正常開展醫療服務。且人員待遇水平較低,造成人才流失,又進一步阻礙醫院發展。2004年改制時,醫院在崗職工扣除三險一金后,平均工資為637元,內退職工扣除三險一金后,平均工資為348元;2013年,醫院在崗職工扣除五險一金后,平均工資為1058元,內退職工扣除五險一金后,平均工資為302元,都低于T市最低工資標準。目前,醫院存在大量人員流失,2013年在崗人員僅有185人,不在崗人員則有62人,內退19人。

 

醫院200張病床的病床使用率也于2006年后逐年降低,2008年跌至32%,2009年新醫改啟動后,病床使用率有所回升,2010年達到44%,但2010年11月醫院三層住院樓因T市市政規劃被拆除,內科、婦科、外科、手術室全部拆掉,相關科室人員也全部放假,但由于新建大樓手續問題至今未能解決,土地也屬于原企業所有,新建大樓遭受執法部門100萬元罰款,工程被迫停工,2013年10月重新營業后,現今僅提供門診服務。

 

波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区2010年,T市第七人民醫院通過T市發改委牽線,尋求與T市中心醫院合作,對該院進行收編整合。2012年6月,T市中心醫院與X公司共同草擬兼并方案,承諾中心醫院兼并T市第七人民醫院后,全員安置醫院在籍職工,先期為180名在籍職工辦理事業單位自收自支編制后,逐步解決其他員工的事業編制問題,同時,以原始股權價格三倍溢價受讓股東自愿出讓的股份。X公司則將醫院股份轉入Y公司,由該公司將所持醫院全部股權以人民幣1元的價格定向轉讓給T市中心醫院,X公司將醫院用地的土地使用權無償轉讓給T市中心醫院。

 

由于T市第七人民醫院管理混亂,董事長兩次離院出走,2012年已不能正常召開股東會。2012年6月,該兼并方案提交T市第七人民醫院各自然人股東審議、表決,累計收到表決284份,其中表決同意的259份,對應出資299.01萬元,占醫院實收資本的36.08%,和Y公司出資合計653.27萬元,占醫院實收資本的78.82%,超過2/3的股東表決同意該方案實施。不過,由于持股16.87%的退休職工不能轉為事業單位編制,其中多數人對方案表示強烈反對,最終兼并方案破產,T市中心醫院退出,T市第七人民醫院由此還出現在崗人員罷工、“疫苗注射日”拒絕為兒童注射疫苗等情況,醫院無法正常運營。

 

盡管醫院資產負債率已經達到150%,但迫于社會壓力,當地政府始終不敢要求醫院破產。據T市衛生局同志介紹,T市政府一度希望某大型醫療集團介入收購T市第七人民醫院,但未能成功。目前醫院陷入非常尷尬的局面,歷史負擔沉重,持續發展無力,難以破局。


連年虧損,原因何在?


首先,改制時資產清算未包括醫院用地,遺留了較大問題。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区2010年11月醫院住院樓拆除,所獲補償金為原主體企業獲取,X公司代表稱,政府補償金為1999萬元,其中1300萬元投資新建住院樓,其余600余萬元用于職工工資發放及社保繳費,但醫院有退休職工對我們指出,自T市規劃局獲得的信息是,政府補償金共3100萬,但X公司一直未有承認。

 

其次,原主體企業介入過多,對醫院人事管理過多干預,應盡的責任卻未做到。按照醫院章程,董事會、監事會成員,除一名成員由大股東委派外,其余兩名成員都應通過股東會選舉產生,但T市第七人民醫院迄今為止尚未召開過履行股東選舉權的股東會,醫院主要管理層、董事會、監事會成員也一直由原主體企業直接任命。對醫院院長,原主體企業自改制時即已指定,并定向要求以經營者身份認購較多股份,使得醫院其他人員不能獲得公平競聘院長的機會。對醫院的管理混亂、股東會難于組織,也一直未有發揮大股東應有的作用。醫院董事長(兼任院長)兩次離院出走、不告而別,至今也未追究其經濟及法律責任,而其出走后,三次任命醫院院長,也未經股東會同意。

 

再次,醫院內部矛盾過于尖銳,股東數量過多,意見分散,不利于決策效率,小股東權益也缺乏保障。全員參與持股情況下,T市第七人民醫院共有376名股東分散持股,很難形成統一意見,而醫院章程中對股東代表未有設計,修改醫院章程也需股東會表決同意,造成股東會長期形同虛設。據退休人員代表介紹,過去10年中,醫院兩次召開股東會,均不歡而散。無論是大股東X公司,還是董事長、院長,都未按照醫院章程,對股東會公布醫院具體運營情況,對醫院慘淡經營狀況也未作出詳細說明及解釋,醫院內部信息極不暢通,造成醫院內部矛盾愈演愈烈。此外,醫院章程并未要求退休人員退休時將其所持股份轉出,造成持股股東中,大量股東為退休人員,這部分人員往往更關心其個人短期收益,不愿支持醫院長遠發展決策,特別是與在職人員的訴求存在明顯沖突,2010年T市中心醫院兼并方案的失敗即為一例。2013年,醫院在崗職工股東僅有154人,但退休人員股東達到100人。

 

此外,即便T市第七人民醫院存在種種問題,股東都無法通過法律途徑尋求權益保障,一個重要的原因是,T市第七人民醫院作為非營利性醫院在民政部門注冊,按照規定,醫院不得分紅,股東不能獲得回報,也不得將其持有股份作價出讓,但醫院章程則參照《公司法》制定,對股東分紅權益作出承諾。目前,我國還沒有專門針對非營利組織的立法,對此領域的權責規定仍嫌模糊,參股職工的權益也無從保障。

 

最后,當地衛生行政部門對T市第七人民醫院也存在定位不清的問題。2013年,T市制定T市醫療衛生設施布局專項規劃(2012-2020)(征求意見稿)時,仍將T市第七人民醫院列入公立醫院之列,但公立醫院所享受的待遇T市第七人民醫院并未享受,如醫院職工評定職稱時,衛生行政部門要求填寫“上級主管部門意見”,而醫院作為民政部門登記的非營利性醫院,無從尋找“上級主管部門”,原主體企業也僅為股東身份,都不能填寫此欄,直接影響醫務人員職稱評定。


結論


國企醫院作為國有企業資產的一部分,改制社會化,可以說簡單,也可以說復雜。簡單在于中央一系列文件已經出臺明晰的改制規則,按章執行并不困難;復雜則復雜在醫院與原主體企業間盤根錯節的復雜關系波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区,如我們調研其他一些企業醫院發現,盡管醫院已經改制,但人員與原企業仍有諸多緊密聯系,如大量醫院員工本就為企業員工甚至企業高管的家屬,改制后管理困難,原主體企業即便想在管理上抽身,也很難完全斬斷聯系。

 

此外,改制醫院在改制時都會形成清晰的醫院章程,但能否按照章程執行,保證相關各方權益,也是現實問題。以T市第七人民醫院為例,醫院章程可以說形同虛設,還造成股東間不斷加劇的激烈沖突,造成嚴重的社會矛盾。

 

最后,醫院改制只是醫院社會化的第一步。“單位”不在了,不代表“單位人”也隨之消失。最終讓醫院良性發展的關鍵,在于真正建立現代化的法人治理結構,能進能出的用人機制,以及真正讓其承擔經營不善導致破產的經營風險。波肖门尾图库印刷区片-波肖门尾图库54koccm-波肖门尾彩色印刷区改制時能否為后面進一步轉型留下空間,也是各地下一步改制時應該思索的問題。


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END

編輯 | 孫夢婷 戴榕

公共政策 | 專業客觀 | 新型智庫

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